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    困境：后期投入不足 景區(qū)發(fā)展乏力
    上世紀(jì)末，重慶一些區(qū)縣靠轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)而擺脫旅游業(yè)“包袱沉重、債臺(tái)高筑”的困窘局面。其中，景區(qū)經(jīng)營權(quán)回購先鋒之一的武隆縣就是典型代表。
    據(jù)了解，經(jīng)過近10年發(fā)展，武隆旅游業(yè)在重慶40個(gè)區(qū)縣中名列前茅，游客年接待量達(dá)164萬人次，旅游業(yè)逐步成為該縣支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，景區(qū)經(jīng)營權(quán)承包帶來的企業(yè)后期投入不足、管理主導(dǎo)乏力等一系列問題開始逐步顯露。
    “武隆旅游業(yè)發(fā)展初期，企業(yè)接手景區(qū)經(jīng)營權(quán)之后曾下大力對(duì)景區(qū)進(jìn)行了打造，一度促進(jìn)了武隆旅游業(yè)的發(fā)展。”重慶市武隆縣旅游局局長呂勁松告訴記者，但是隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，一些掌握景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)被眼前利益所吸引，過分追求短期收益，致使其在開發(fā)利用景區(qū)資源的過程中出現(xiàn)了行為“短視”、開發(fā)與保護(hù)“兩張皮”等問題。
    “個(gè)別私營企業(yè)往往看重投資收益，對(duì)收益率相對(duì)較低的配套設(shè)施項(xiàng)目或營銷投入不是很積極，導(dǎo)致景區(qū)的長期發(fā)展受到制約。”重慶市江津區(qū)旅游局局長張乾坤也表達(dá)了相同的看法。他說，企業(yè)“短視”曾一度制約了四面山景區(qū)的發(fā)展。掌握四面山景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在打造景區(qū)的過程中受內(nèi)外因素的影響，一度改變其經(jīng)營方向，對(duì)旅游景區(qū)的投入嚴(yán)重跟不上景區(qū)發(fā)展的需求，甚至出現(xiàn)借開發(fā)景區(qū)之名搞房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)等情況，嚴(yán)重違背了景區(qū)開發(fā)的初衷。
    因相同問題而發(fā)展受制的不僅是武隆縣、江津區(qū)的景區(qū)。據(jù)了解，目前彭水阿依河，萬盛黑山谷、石林、銅鼓灘等景區(qū)也面臨同樣的難題。“利益最大化是企業(yè)追求的終極目標(biāo)。”重慶師范大學(xué)旅游學(xué)院院長羅茲柏說，部分企業(yè)在景區(qū)開發(fā)過程中以破壞資源為代價(jià)，舍不得投入，急功近利，而在此過程中，由于受經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、法律法規(guī)不完善等因素影響，政府的管理與主導(dǎo)職能未能得到充分體現(xiàn)，從而在景區(qū)管理與景區(qū)經(jīng)營間出現(xiàn)了失衡的狀況，這就使景區(qū)可持續(xù)發(fā)展受到制約。
    對(duì)策：回購景區(qū) 政府重掌經(jīng)營權(quán)
    目前，重慶共有6個(gè)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、29個(gè)市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，這其中，就有一些景區(qū)的經(jīng)營權(quán)掌握在企業(yè)手里，如世界級(jí)自然文化遺產(chǎn)武隆天生三硚、市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)萬盛黑山谷、石林等。
    重慶市園林局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，針對(duì)自然景區(qū)經(jīng)營權(quán)分屬不同企業(yè)的現(xiàn)狀，將通過回購的方式結(jié)束企業(yè)各自為政的狀況。首先委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各景區(qū)的投入進(jìn)行評(píng)估，再由當(dāng)?shù)卣�府將景區(qū)經(jīng)營權(quán)買回來。目前，這項(xiàng)工作正逐步展開，重慶各區(qū)縣政府正積極回購企業(yè)手中的景區(qū)經(jīng)營權(quán)。與此同時(shí)，《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)條例》于今年8月1日開始正式實(shí)施，《條例》明確規(guī)定，政府部門不得將風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、管理和監(jiān)督等職能委托給企業(yè)或個(gè)人。這使得政府回購風(fēng)景名勝區(qū)有據(jù)可依，客觀上加快了政府的回購進(jìn)程。
    呂勁松介紹，為了保障武隆景區(qū)經(jīng)營權(quán)回購工作的順利進(jìn)行，已成立重慶武隆喀斯特旅游投資有限公司，全面負(fù)責(zé)景區(qū)回購工作。據(jù)其透露，武隆縣政府計(jì)劃投入4億元人民幣，回購區(qū)內(nèi)已經(jīng)出讓的景區(qū)，以擁有51%的股份重新控股景區(qū)經(jīng)營權(quán)。
    “目前武隆喀斯特旅游投資有限公司已投入9200多萬元，成功從私企手里回購了仙女山51%的股份。”重慶武隆喀斯特旅游投資有限公司總經(jīng)理任良申說，接下來，天生三硚、武隆地縫、芙蓉洞、芙蓉江、芙蓉湖等景區(qū)的經(jīng)營權(quán)回購工作將同時(shí)進(jìn)行，預(yù)計(jì)近期完成回購�；刭從Ｊ酵�于仙女山景區(qū)，即以擁有51%的股份重新控股景區(qū)經(jīng)營權(quán)。屆時(shí)，武隆所有旅游資源將掌握在政府手中。“回購51%的股份，既能發(fā)揮政府集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又可以發(fā)揮民營企業(yè)靈活的經(jīng)營模式。”
    “江津四面山回購工作已于兩月前完成。”張乾坤告訴記者，目前江津區(qū)政府已經(jīng)完全掌控了四面山的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)。據(jù)了解，重慶萬盛區(qū)也正就黑山谷、石林等風(fēng)景名勝區(qū)的回購問題與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，具體的實(shí)施方案目前正在協(xié)商之中；重慶彭水縣也就阿依河景區(qū)回購事宜與企業(yè)積極接洽。
    重慶市政府直屬的國有投資公司重慶交旅集團(tuán)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)覆蓋交通、旅游行業(yè)的投融資平臺(tái)，在投融資方面履行著部分政府職能。該公司目前已完成長江三峽沿線的主要景區(qū)如巫山小山峽、奉節(jié)白帝城、萬州青龍瀑布、豐都名山等景區(qū)的經(jīng)營權(quán)回購。其投資60億對(duì)長江三峽旅游資源進(jìn)行整合的工作也在有條不紊地進(jìn)行。
    新問：是資源整合還是重回政府包辦
    政府先是將景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，現(xiàn)在又大勢(shì)回購，不少人開始質(zhì)疑：回購景區(qū)經(jīng)營權(quán)是旅游資源整合的新開端，還是走了回頭路？
    據(jù)了解，上世紀(jì)90年代，重慶旅游業(yè)剛剛起步，基本處于政府“包辦”的狀態(tài)。“包袱沉重，債臺(tái)高筑”是政府“包辦”旅游業(yè)時(shí)代的真實(shí)寫照。一些旅游業(yè)界人士認(rèn)為景區(qū)經(jīng)營權(quán)回購似乎是走了回頭路。
    “很多景區(qū)在企業(yè)的經(jīng)營之下開始略有名氣，如彭水的阿依河。政府在這個(gè)時(shí)候回購，會(huì)不會(huì)使景區(qū)再度陷入困境？”一位不愿意透露姓名的旅游開發(fā)投資公司老總表達(dá)了這樣的擔(dān)憂。他說，政府回購景區(qū)，從某種程度上講有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。但回購之后，又該如何解決保護(hù)和開發(fā)的難題？特別是如果在沒有相應(yīng)的機(jī)制和對(duì)策之前就急于回購，甚至可能適得其反，制約景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。“從這一點(diǎn)來看，景區(qū)發(fā)展有可能就走了回頭路。”
    與此截然不同的觀點(diǎn)則認(rèn)為，政府回購經(jīng)營權(quán)是實(shí)現(xiàn)旅游資源整合的新開端。
    “目前很多掌握著景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)明顯在旅游基礎(chǔ)設(shè)施、森林植被保護(hù)、旅游資源整體規(guī)劃等方面存在不足。”張乾坤說，四面山旅游資源屬于不可再生資源，政府回購景區(qū)經(jīng)營權(quán)，不但可以集中力量加大旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合資源，扭轉(zhuǎn)目前“散、亂、小”難以形成強(qiáng)大競爭力的局面，還可以在開發(fā)過程中切實(shí)保護(hù)好旅游資源，找到開發(fā)與保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
    “如果政府掌控不了資源，就很難對(duì)區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域旅游資源進(jìn)行整體規(guī)劃和打造。”重慶市旅游局質(zhì)量管理規(guī)范處處長邵建華分析說，政府回購景區(qū)的根本目的有兩個(gè)：一是保護(hù)景區(qū)不受破壞；二是開發(fā)景區(qū)，做大做強(qiáng)旅游業(yè)。就這一點(diǎn)而言，回購已經(jīng)出讓的景區(qū)經(jīng)營權(quán)是有利、有力的，可以加強(qiáng)政府對(duì)景區(qū)開發(fā)、發(fā)展的主導(dǎo)力度。
    重慶旅游界資深人士認(rèn)為，此次回購浪潮不單是景區(qū)經(jīng)營權(quán)的問題，而且事關(guān)景區(qū)管理與經(jīng)營、景區(qū)保護(hù)與開發(fā)間的平衡，其直接指向是旅游資源的有效保護(hù)與景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。
    “景區(qū)發(fā)展并不是靠回購就能一勞永逸，關(guān)鍵是回購之后怎么做，管理經(jīng)營的體制、機(jī)制能否跟得上。”羅茲柏說，旅游經(jīng)濟(jì)是一種綜合性經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，如果處理不當(dāng)，不但會(huì)影響旅游發(fā)展，還會(huì)使旅游資源這種公共資源遭受破壞，貽誤開發(fā)資源的時(shí)機(jī)。他認(rèn)為，過去景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓最主要的原因是被薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所困。但時(shí)移世易，隨著社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平日益提高，目前正是實(shí)行景區(qū)經(jīng)營權(quán)回購的有利時(shí)機(jī)，一方面體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用，另一方面體現(xiàn)了旅游資源的公益性和旅游資源空間的獨(dú)占性。旅游經(jīng)濟(jì)作為一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)、綜合性經(jīng)濟(jì)，不能單獨(dú)考慮某一個(gè)景區(qū)、景點(diǎn)等單方面的效益。所以從這個(gè)層面講，政府回購景區(qū)經(jīng)營權(quán)的行為可以理解，同時(shí)也是必要的。
    重慶工商大學(xué)旅游學(xué)院院長趙小魯說，政府回購景區(qū)經(jīng)營權(quán)是為了給景區(qū)永續(xù)發(fā)展尋找一個(gè)出路。從這個(gè)層面講，政府回購景區(qū)經(jīng)營權(quán)是一種更好的保護(hù)景區(qū)和開發(fā)景區(qū)的行為。“目前，一些小業(yè)主掌握著重慶部分知名景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，但是卻不投入，不注重環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)重影響景區(qū)發(fā)展。”他認(rèn)為，重慶部分景區(qū)對(duì)于所在地的經(jīng)濟(jì)具有帶動(dòng)效應(yīng)，在這種情況下，政府應(yīng)該介入到景區(qū)的經(jīng)營中，以促進(jìn)景區(qū)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好發(fā)展。
    出路：在開發(fā)保護(hù)間 尋求平衡點(diǎn)
    死守保不住財(cái)富，開辟新路才是解決之道。景區(qū)開發(fā)與資源保護(hù)亦是同理。旅游界專家認(rèn)為，要尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，兼顧實(shí)現(xiàn)自然資源的公益性，保護(hù)自然資源的原生態(tài)性，并追求其中隱含的利益附加值。
    平衡點(diǎn)如何判斷、如何尋找？羅茲柏認(rèn)為，政府應(yīng)在三方面狠下工夫，即要有足夠的實(shí)力、足夠的投入意識(shí)和發(fā)展的眼光。“要建設(shè)好景區(qū)并有效保護(hù)好資源，就必須擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，強(qiáng)化投入意識(shí)，抓好規(guī)劃工作，完善法律法規(guī)。用發(fā)展的眼光看問題，才有可能避免出現(xiàn)企業(yè)在開發(fā)利用景區(qū)過程中的“短視”等問題。
    政府回購經(jīng)營權(quán)之后，盡管可以在加強(qiáng)景區(qū)資源整合，有效開發(fā)和合理保護(hù)景區(qū)資源方面有所作為，但也可能由于多頭管理而影響辦事效率。對(duì)此，羅茲柏認(rèn)為，政府回購景區(qū)之后應(yīng)該建立健全一套完善的管理機(jī)制，以規(guī)避類似于企業(yè)開發(fā)、經(jīng)營過程中投入不足等行為。
    除了建立健全旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營的體制、機(jī)制，選擇有實(shí)力的大企業(yè)、選用科學(xué)可行的大項(xiàng)目無疑可以讓重慶旅游的發(fā)展少走彎路。趙小魯說，政府從小業(yè)主手里將景區(qū)經(jīng)營權(quán)收回后可以集資組建國有旅業(yè)集團(tuán)，全權(quán)打理景區(qū)的開發(fā)、保護(hù)工作。如果經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)大，政府可通過招商引資的方式吸引更多更有實(shí)力、更有眼光、更有信譽(yù)的大業(yè)主來打造旅游景區(qū)。
    “景區(qū)的開發(fā)要充分考慮到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。因此，需要設(shè)置一套有效的‘進(jìn)入退出機(jī)制’。”趙小魯說，企業(yè)招進(jìn)來了，如果不作為，那么就請(qǐng)退出去，以切實(shí)保障景區(qū)的有效開發(fā)，這樣才能體現(xiàn)政府的管理和主導(dǎo)職能，有利于形成一個(gè)良性的循環(huán)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)‘經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)’三大效益，切實(shí)促進(jìn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。”圖為三峽風(fēng)光。