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    旅游市場秩序是衡量地區(qū)旅游發(fā)展水平的首要標(biāo)準(zhǔn)，加快旅游業(yè)發(fā)展當(dāng)然是我們的重要目標(biāo)，但市場秩序不好，游客感受不佳，社會反響很差，速度再快也不能說成功。”國家旅游局局長李金早在“515戰(zhàn)略”中明確提出，旅游部門要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，依法整治旅游市場秩序。

    3月1日，最高人民法院、國家旅游局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮審判職能作用促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），提出進(jìn)一步發(fā)揮人民法院和旅游主管部門的職能作用，維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者合法權(quán)益，更好地規(guī)范旅游市場秩序，保障和促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展�？梢哉f，這為進(jìn)一步落實(shí)“515戰(zhàn)略”提供了重要抓手。

    那么，兩部門聯(lián)合發(fā)布的《通知》有何看點(diǎn)與亮點(diǎn)？各地近年來又有哪些相關(guān)實(shí)踐、積累了哪些寶貴經(jīng)驗(yàn)？就相關(guān)問題，本報(bào)記者進(jìn)行了采訪。

    發(fā)揮審判職能推進(jìn)依法治旅

    “依法治國、依法治旅，不能僅僅依靠行政部門，也要將司法機(jī)關(guān)拉進(jìn)來，提升依法治旅水平。”在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究中心主任、法學(xué)院教授蘇號朋看來，兩部門聯(lián)合下發(fā)《通知》很及時且意義重大，“國家旅游局是政府機(jī)關(guān)，最高人民法院屬于司法機(jī)關(guān)，兩個屬性不同的機(jī)關(guān)跨部門、跨領(lǐng)域合作還是首次。”

    《通知》首先提出，要充分認(rèn)識及時妥善化解旅游糾紛的重要性，要求發(fā)揮人民法院和旅游主管部門在審判和行政調(diào)解、行政執(zhí)法等方面的職能作用，積極形成合力，及時、有效解決旅游糾紛，保護(hù)旅游者權(quán)益、保障旅游活動順利進(jìn)行、化解群體性矛盾。

    對此，北京第二外國語學(xué)院法政學(xué)院院長孟凡哲認(rèn)為，在依法治國的大背景下，更應(yīng)該讓司法權(quán)力介入，讓旅游者、旅行企業(yè)樹立法律思維，這樣，在遇到矛盾糾紛時，才有助于更妥善地找到解決方式。

    記者注意到，《通知》有3個層次的內(nèi)在邏輯，即要求對人民法院不斷夯實(shí)基層基礎(chǔ)，有針對性地加強(qiáng)旅游景區(qū)等游客相對集中區(qū)域派出法庭建設(shè)和巡回審判工作；要求各級旅游主管部門積極支持人民法院審理旅游糾紛案件；要求兩部門建立解決旅游糾紛的溝通交流機(jī)制。

    這就要求法院不僅要完成司法審判，還要提高司法服務(wù)水平，在實(shí)際工作中，要將固定化的巡回法庭建設(shè)和流動性的巡回審判相結(jié)合，從而較好地覆蓋旅游活動和旅游場所，提升審判效率；同時，旅游主管部門也要主動作為，對受理的投訴及時做出處理，調(diào)解不成的，引導(dǎo)當(dāng)事人向人民法院起訴，形成“訴調(diào)對接”，配合法院做好搜集數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)性工作。對此，蘇號朋認(rèn)為，取兩部門之長建立起來的溝通交流機(jī)制，能真正使雙方的合作實(shí)現(xiàn)落地。

    對于兩部門聯(lián)動的前景，也有人表示擔(dān)心：旅游是一個大產(chǎn)業(yè)，渉旅部門很多，旅游糾紛繁雜，而非旅游部門一家之事，《通知》的效果是否會大打折扣？對此，國家旅游局監(jiān)管司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》，部署改革創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機(jī)制和加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管工作，特別明確了部門責(zé)任清單，也提出強(qiáng)化各級政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，可以說，兩個通知相互補(bǔ)充，有利于調(diào)動更多部門參與進(jìn)來，更有效地發(fā)揮合力，實(shí)現(xiàn)依法治旅、依法興旅。”

    一個典型案例一筆“經(jīng)濟(jì)賬”

    近年來，在應(yīng)對旅游市場秩序失范的過程中，不少地區(qū)都在積極探索，旅游部門主動作為，通過多部門聯(lián)動，努力形成旅游市場秩序綜合治理的工作格局。其中，設(shè)立旅游巡回法庭是一項(xiàng)重要實(shí)踐。

    到底什么是旅游巡回法庭？國家旅游局監(jiān)督管理司負(fù)責(zé)人說，旅游巡回法庭是巡回法庭中根據(jù)審理對象不同而設(shè)置的特殊法庭，主要針對旅游活動異地性、流動性的特點(diǎn)，為快速解決糾紛而設(shè)立的流動性法庭；旅游巡回法庭具有快審快執(zhí)的特點(diǎn)，有利于及時、有效化解旅游糾紛。

    早在2002年4月，第一家旅游巡回法庭就出現(xiàn)在中國南部的濱海旅游城市——海南三亞。作為最早的實(shí)踐者，三亞市委副書記、常務(wù)副市長岳進(jìn)在接受媒體采訪時表示，旅游巡回法庭是多方共贏的嘗試，“巡回法庭的設(shè)立對于規(guī)范三亞旅游市場提供了重要的司法保障，旅游巡回法庭對旅游投訴調(diào)解的介入，使得游客的合法權(quán)益能在最短的時間內(nèi)得到維護(hù)，旅游經(jīng)營者的違法違規(guī)行為在最短時間內(nèi)得到矯正，同時通過巡回法庭的普法教育，使游客維權(quán)意識、旅游經(jīng)營者守法意識都得到了提高，凈化了三亞旅游市場大環(huán)境。”

    旅游巡回法庭到底讓游客如何獲益？帶著疑問，記者找到了三亞旅游審判庭負(fù)責(zé)人黃春英。她向記者介紹了近期發(fā)生的一個典型案例。

    今年2月11日，大年初三，在三亞旅游的山東游客蓋女士撥打了三亞城郊法院24小時旅游投訴服務(wù)電話，反映其丈夫?qū)O先生在入住三亞市解放路一家連鎖酒店時，洗澡過程中不慎摔倒，導(dǎo)致三根肋骨骨折。孫先生要求酒店賠償8萬元，酒店不同意，因此她希望法院方面介入。

    接到投訴后，黃春英立即與酒店取得聯(lián)系，分別聽取了雙方意見。“在跟他們的反復(fù)溝通中，我確信雙方都有調(diào)解意向。于是，我就著重從事故責(zé)任、賠償?shù)确矫孀鲭p方的工作。”她說，“第二天，雙方當(dāng)事人就表示同意調(diào)解，平心靜氣地坐下來，簽署了和解協(xié)議。”最終，酒店賠償孫先生4.2萬元（含2.2萬元醫(yī)療費(fèi)），并同時免除孫先生2月7—11日在酒店的住宿費(fèi)用。至此，一樁旅游糾紛案得到圓滿解決。

    這一典型案件折射出了旅游巡回法庭的哪些優(yōu)越性？黃春英給記者算了一筆“經(jīng)濟(jì)賬”：如果走正常的司法程序，從起訴、傷害鑒定，再到庭審，全部流程走下來耗時至少要兩個月，同時還要支付律師費(fèi)5000到1萬元、庭審費(fèi)1000元左右；而旅游巡回法庭介入后，從接到舉報(bào)到最終達(dá)成和解僅僅用了兩天時間，游客便從酒店獲得了適度的賠償金，無需向法院支付庭審費(fèi)，也不需要費(fèi)心費(fèi)力地在異地他鄉(xiāng)聘請律師，省下了至少6000元，這樣便捷的處理方式，游客當(dāng)然歡迎。

    催生旅游法庭形成法制“名片”

    早在14年前，三亞旅游巡回法庭就開始走進(jìn)天涯海角、南山和亞龍灣旅游景區(qū)，成為當(dāng)時全國首批新模式法庭。但早期的法官只在重大節(jié)假日全天候、平時不定期進(jìn)駐景區(qū)開展法律服務(wù)、化解矛盾糾紛。

    2011年開始，三亞旅游巡回法庭逐漸形成較為完善的針對旅游糾紛一律使用的簡易程序和“三定、四就、一重、兩免”的審判工作機(jī)制。同期，三亞創(chuàng)建了“110”旅游審判新模式，即快速趕赴現(xiàn)場，快速受理、裁判、執(zhí)行案件。海南省高級人民法院研究室負(fù)責(zé)人介紹，旅游法庭的成立可以有效應(yīng)對旅游服務(wù)不可貯存及旅游過程的流動性、締約形式的不規(guī)范性可能帶來的問題。

    如果說，最初旅游巡回法庭的創(chuàng)立還是以法院走進(jìn)景區(qū)服務(wù)游客與民眾為出發(fā)點(diǎn)，那么，到了2012年，旅游部門的主動出擊則加深了彼此間的協(xié)作。這一年，三亞市城郊人民法院在三亞市旅游委質(zhì)量監(jiān)督局設(shè)立了旅游巡回法庭，派工作人員在這里定點(diǎn)辦公。三亞市旅游委副主任鄭聰輝介紹，“那時，質(zhì)監(jiān)局有關(guān)人員除與巡回法庭辦案人一起參與當(dāng)事人的調(diào)解工作外，在旅游執(zhí)法過程中碰到法律問題、難題時還會及時咨詢，這無形中提升了我們的工作效率和質(zhì)量。”

    2012年8月，三亞市政府成立了旅游糾紛人民調(diào)解委員會，代表市民游客的利益，調(diào)解處理旅游糾紛。至此，質(zhì)監(jiān)局、人民調(diào)解委員會、旅游巡回法庭形成了3道層層遞進(jìn)的調(diào)解“關(guān)口”，而隸屬于三亞市旅游委的質(zhì)監(jiān)局，正是應(yīng)對突發(fā)旅游矛盾的第一關(guān)。三亞市旅游委質(zhì)監(jiān)局副局長杜自傳坦言，有了后面的多重“保險”，開展工作更有底氣、更專業(yè)、也更有效率，“我們的目標(biāo)是讓糾紛在第一環(huán)就得到化解，盡量不留給其他部門。”

    伴隨處理旅游案件的經(jīng)驗(yàn)越來越豐富，三亞旅游部門發(fā)現(xiàn)旅游糾紛案件多涉及酒店、旅行社或景區(qū)景點(diǎn)，巡回法庭在受理這類糾紛案件后，要聯(lián)系當(dāng)事人往往費(fèi)盡周折，不利于短時間內(nèi)高效解決糾紛。于是，2013年5月，三亞市旅游部門牽頭，組織各酒店、旅行社推選出一到兩名負(fù)責(zé)處理旅游糾紛的聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)所在單位與相關(guān)職能部門就旅游糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，并制作了聯(lián)絡(luò)員“花名冊”。“當(dāng)糾紛發(fā)生時，旅游巡回法庭可直接與聯(lián)絡(luò)員聯(lián)系，邀請聯(lián)絡(luò)員參與到調(diào)解工作中來，這樣能有效地拉近法院與當(dāng)事人之間的關(guān)系，爭取得到當(dāng)事人的理解與配合，短時間內(nèi)快速解決旅游糾紛，最大限度地化解社會矛盾、維護(hù)旅游市場秩序的穩(wěn)定。”鄭聰輝說。

    去年8月，新落成的三亞市民游客中心投入使用，以12301旅游調(diào)度指揮中心和12345政府熱線兩個旅游舉報(bào)平臺為核心，邀請工商、物價、交通等十余個渉旅部門進(jìn)駐，建立協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，一旦接到市民游客投訴、舉報(bào)后，將由客服人員立即轉(zhuǎn)給相關(guān)職能部門，快速反應(yīng)、聯(lián)合執(zhí)法、及時解決問題，以進(jìn)一步加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管，為廣大旅游者提供全方位、一站式服務(wù)。

    今年春節(jié)假期，三亞12345政府熱線滿意度由去年的42.85%提升至今年的93.57%，12301旅游投訴熱線違法一日游旅游投訴同比下降76.92%，110接警求助類數(shù)量增長50%，欺客宰客等惡性投訴量為零，旅游綜合監(jiān)管的實(shí)效正在不斷凸顯。

    創(chuàng)新體制機(jī)制瞄準(zhǔn)“全域”落點(diǎn)

    李金早在談及全域旅游時特別提出，要改革創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，鼓勵推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法隊(duì)伍等改革創(chuàng)新，為全域旅游發(fā)展提供綜合執(zhí)法保障。要把旅游市場環(huán)境治理，納入到城市綜合治理的范疇內(nèi)，加大治理力度，形成管理聯(lián)動。建立健全“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)主體負(fù)責(zé)”的旅游安全責(zé)任體系與工作機(jī)制。

    事實(shí)上，為維護(hù)旅游市場秩序，加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管，不少地方開展了旅游巡回法庭的實(shí)踐。

    上海在2013年12月啟動旅游糾紛訴調(diào)對接機(jī)制與旅游巡回法庭工作，并建立了“旅游律師、法官志愿團(tuán)”公益服務(wù)制度，邀請20余名在職律師和退休法官作為兼職調(diào)解員，以獨(dú)立第三方身份參與調(diào)解，大大提高了旅游糾紛調(diào)處的效率。

    2015年9月，江蘇昆山法院旅游度假區(qū)巡回法庭揭牌成立，在其轄區(qū)內(nèi)依法審理涉及民事糾紛、生態(tài)文明建設(shè)、文化繁榮發(fā)展等各類民商事案件，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展提供司法保障。

    同期，安徽第一家旅游法庭——含山縣旅游巡回法庭成立，按照就地立案、就地開庭、調(diào)解優(yōu)先的原則，建立起“電話接訪、訴前調(diào)解、巡回審判”等一站式便民服務(wù)機(jī)制，在景區(qū)巡回辦案，并開展法治宣傳、法律咨詢等工作，拓展法院訴訟服務(wù)渠道。

    此外，廣西桂林旅游巡回法庭、廣西巴馬縣人民法院旅游景區(qū)巡回法庭、寧夏沙湖景區(qū)巡回法庭、四川閬中市古城旅游巡回法庭等也相繼成立，開展工作。

    談及下一步的工作安排時，上海市旅游局負(fù)責(zé)人坦言，目前訴調(diào)工作還存在著“訴”的功能發(fā)揮得很不夠、“調(diào)”和“訴”之間的通道不暢通、旅游管理部門與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作機(jī)制還沒有制度化等三方面的不足，要通過不同性質(zhì)旅游糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的建立和完善，實(shí)現(xiàn)旅游糾紛行政調(diào)解、人民調(diào)解和行業(yè)調(diào)解與人民法院訴訟制度的全面對接，最大限度地滿足旅游者維護(hù)權(quán)益的程序需求，最大程度提高旅旅游糾紛處理效率。

    岳進(jìn)表示，三亞市要以推進(jìn)“全域旅游”為目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)三亞市民游客中心建設(shè)，進(jìn)一步加大各渉旅部門的協(xié)同配合力度，進(jìn)一步改進(jìn)旅游綜合監(jiān)管的方式方法。“我們將加強(qiáng)明察暗訪，尤其是堅(jiān)持旅游市場暗訪機(jī)制，加強(qiáng)問題導(dǎo)向的整治力度，明確責(zé)任清單、權(quán)力清單，讓已有的13個常態(tài)化管理辦法和11項(xiàng)長效管理機(jī)制發(fā)揮強(qiáng)有力的管理效用，杜絕推諉和‘不作為’。”