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國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)石人山和王屋山擬轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營(yíng)權(quán)的消息，曾引發(fā)軒然大波；國(guó)慶前才躋身世界地質(zhì)公園的黛眉山，日前又低調(diào)轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營(yíng)權(quán)；地方政府的困惑是：想大力開(kāi)發(fā)旅游，但有資源沒(méi)資金，迫切渴望引入民間資本；國(guó)家監(jiān)管的難題是：既要鼓勵(lì)發(fā)展旅游業(yè)，但又怕珍貴資源一旦毀壞便“覆水難收”。
市場(chǎng)化與資源保護(hù)之間的尺寸，究竟該怎樣掌握？景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這道敏感的考題，究竟該怎樣解答？
黛眉山低調(diào)轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營(yíng)權(quán)
９月１８日，聯(lián)合國(guó)教科文組織在英國(guó)北愛(ài)爾蘭貝爾法斯特宣布：中國(guó)王屋山—黛眉山申報(bào)世界地質(zhì)公園，以本屆第二名居泰山之后全票獲準(zhǔn)通過(guò)。
一個(gè)月后，１０月１９日，新安縣政府與一家臺(tái)資企業(yè)簽約，后者以首期投資３０００萬(wàn)元、遠(yuǎn)期總投資不低于２億元的承諾，換得了黛眉山、荊紫山兩大景區(qū)５０年的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。今后出面運(yùn)作此事的將是洛陽(yáng)黛眉山旅游開(kāi)發(fā)股份有限公司，該公司各項(xiàng)手續(xù)目前正在辦理中。
這里的一切靜悄悄。當(dāng)各地政府均在大力開(kāi)展招商引資的大背景下，成功引進(jìn)臺(tái)資的新安縣政府理應(yīng)大張旗鼓地宣傳，但事實(shí)卻出乎人們的意料。
１０月２６日，當(dāng)記者向這家臺(tái)資企業(yè)的創(chuàng)始人求證此消息時(shí)，其再三表示不愿意在媒體上公開(kāi)企業(yè)及個(gè)人的名字。項(xiàng)目合作雙方的低調(diào)由此可見(jiàn)一斑。
項(xiàng)目主體黛眉山曾經(jīng)也很低調(diào)，一直“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”。直到２００４年３月，河南省地質(zhì)調(diào)查院專家、技術(shù)人員到新安縣考察時(shí)才發(fā)現(xiàn)其地質(zhì)價(jià)值。但兩年后的今天，作為“新科”世界地質(zhì)公園，黛眉山正在以嶄新的面目示人，并且在一個(gè)月內(nèi)就贏來(lái)了一筆首期３０００萬(wàn)元的投資。
洛陽(yáng)黛眉山旅游開(kāi)發(fā)股份有限公司總經(jīng)理助理王峰接受記者采訪時(shí)說(shuō)，這一臺(tái)資企業(yè)的創(chuàng)始人與黛眉山的接觸由來(lái)已久，上個(gè)世紀(jì)９０年代末，她就攀登過(guò)與黛眉山同屬一個(gè)大景區(qū)的青要山。這位創(chuàng)始人當(dāng)年也沒(méi)想到，１０多年后，黛眉山會(huì)加盟她的麾下。而且，此時(shí)的黛眉山已然“東家有女初長(zhǎng)成”。
據(jù)記者了解，自２００４年決定打造黛眉山景區(qū)后，新安縣先后投資２億元用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，并于２００５年１月獲得“省地質(zhì)公園”稱號(hào)、８月獲得“國(guó)家地質(zhì)公園”稱號(hào)，直至今年９月，一舉躋身于“世界地質(zhì)公園”的行列。
此時(shí)的黛眉山無(wú)疑是一個(gè)旅游板塊的績(jī)優(yōu)股，能夠順利將其拿下，這家臺(tái)資企業(yè)的創(chuàng)始人以獨(dú)特的方式彰顯了自己的實(shí)力，而其“要將黛眉山開(kāi)發(fā)成真正的世界地質(zhì)公園”的宣言，也將自己放到了潮頭。她對(duì)記者坦言，自己的壓力很大，自接手那天起，她的全部心思都放在了這片青山綠水上。
王峰介紹說(shuō)，創(chuàng)始人意識(shí)到僅憑自身的實(shí)力還不夠，在創(chuàng)始人的規(guī)劃中，為黛眉山籌劃了一個(gè)更大的局——借助其手中掌握的廣泛的人脈資源，將逐步吸納歐美、中國(guó)臺(tái)灣等地一些大財(cái)團(tuán)的資金和管理運(yùn)作模式，一起托起這個(gè)“大盤”。
“我們的計(jì)劃是，首期至少要投入３０００萬(wàn)元，然后依據(jù)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)情況，逐漸加大投資，黛眉山、荊紫山兩大景區(qū)全部籌建預(yù)估將不低于２億元�！蓖醴逭f(shuō)。
王峰舉例闡述了他們心目中黛眉山未來(lái)的情景——游人進(jìn)入黛眉山吃的全部是原汁原味的山貨；可住酒店也可住農(nóng)家；文化、藝術(shù)、環(huán)保等風(fēng)格并存……
黛眉山的底子讓這家臺(tái)資企業(yè)對(duì)這些規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)充滿了信心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００５年，黛眉山等新安縣五大景區(qū)旅游綜合收入為８０００多萬(wàn)元，僅今年“十一”黃金周，這些景區(qū)共接待游客１１．７６萬(wàn)人次，門票收入６８．０６萬(wàn)元。
景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓“前赴后繼”
９月１８日，與黛眉山一起加冕世界地質(zhì)公園桂冠的還有其對(duì)面的王屋山。
王屋山屬于濟(jì)源市，兩大景區(qū)的命運(yùn)卻出奇地相似，只是王屋山更急著找“婆家”。
早在今年４月中旬，正是王屋山申報(bào)世界地質(zhì)公園的關(guān)鍵時(shí)期，濟(jì)源市人民政府卻發(fā)出一紙公告——將王屋山、五龍口、九里溝等濟(jì)源三大景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)有條件無(wú)償公開(kāi)出讓，時(shí)限為５０年。
與黛眉山背靠背的王屋山位于濟(jì)源市西部４０公里，是愚公移山寓言的發(fā)源地，也是濟(jì)源市的主要旅游資源。據(jù)了解，濟(jì)源在旅游資源上共推出五大景區(qū)，分別是王屋山、小浪底、五龍口、濟(jì)瀆廟和九里溝，此次轉(zhuǎn)讓的三個(gè)景點(diǎn)占濟(jì)源旅游總資源的７０％左右。
濟(jì)源市旅游局對(duì)這三大景區(qū)的介紹更能彰顯景區(qū)的魅力——王屋山，國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、世界地質(zhì)公園。五龍口，國(guó)家４Ａ級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家級(jí)太行獼猴自然保護(hù)區(qū)。九里溝，隸屬于王屋山國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)。
如此優(yōu)質(zhì)的旅游資源，零費(fèi)用轉(zhuǎn)讓，讓人心動(dòng)。但濟(jì)源市同時(shí)開(kāi)出的條件也為此次競(jìng)標(biāo)的投資者定下了相當(dāng)高的門檻，比如要承擔(dān)三個(gè)景區(qū)所有的債權(quán)債務(wù)、接納所有員工、劃定３年內(nèi)固定資產(chǎn)的投資額度等。
濟(jì)源市旅游局曾就此次景區(qū)轉(zhuǎn)讓事件做出解釋，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，是為了能夠吸引更多的資金來(lái)提升景區(qū)品位，提升景區(qū)開(kāi)發(fā)水平。
雖然如此，但優(yōu)質(zhì)旅游資源的零轉(zhuǎn)讓還是引來(lái)了諸多質(zhì)疑。
相比較，公開(kāi)轉(zhuǎn)讓石人山的魯山縣比濟(jì)源經(jīng)受更多質(zhì)疑。
３月２８日，魯山縣人民政府在媒體上刊登公告，公開(kāi)轉(zhuǎn)讓石人山景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，時(shí)限為５０年，轉(zhuǎn)讓費(fèi)同樣為零。與濟(jì)源一樣，魯山也開(kāi)出了類似的條件，要求受讓方承擔(dān)石人山風(fēng)景名勝區(qū)管理處的所有債權(quán)債務(wù)，接納安置所有的工作人員，兩年內(nèi)對(duì)石人山景區(qū)的投資總額不低于３億元等。
石人山的做法經(jīng)媒體披露后，很快就引起河南省建設(shè)廳的注意，省建設(shè)廳立即派人調(diào)查，擔(dān)心石人山景區(qū)的轉(zhuǎn)讓觸犯了國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)不能出讓或者變相出讓風(fēng)景名勝資源的相關(guān)規(guī)定。
這一次輪到了黛眉山。在世界地質(zhì)公園申報(bào)成功一個(gè)月時(shí)，黛眉山投入了民資的懷抱。
還不止這些。今年８月，襄城縣旅游局稱，為把位于襄城縣東南部的紫云山風(fēng)景區(qū)建成國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和省級(jí)地質(zhì)公園，準(zhǔn)備將該景區(qū)５０年整體經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓。
前赴后繼地上演“國(guó)退民進(jìn)”，河南景區(qū)意欲何為？
有資源沒(méi)資金的現(xiàn)實(shí)難題
“我們有資源沒(méi)資金。政府希望通過(guò)黛眉山、荊紫山的開(kāi)發(fā)，摸索出一套模式，供其他景區(qū)借鑒。”黛眉山世界地質(zhì)公園管理處有關(guān)人士在電話中告訴記者。
黛眉山世界地質(zhì)公園包括五大部分：黛眉山、荊紫山、青要山、龍?zhí)秿{和萬(wàn)山湖。
據(jù)這位人士講，這五大景區(qū)中只有龍?zhí)秿{投入了數(shù)千萬(wàn)元開(kāi)發(fā)，于去年５月份開(kāi)始接待游客，門票３０元。而這數(shù)千萬(wàn)元多是貸款，貸款利息包袱沉重。黛眉山景區(qū)等目前根本沒(méi)有開(kāi)發(fā)，基本上還是原始狀態(tài)。
“我們測(cè)算過(guò)，這五大景區(qū)要全部開(kāi)發(fā)需要２０多億元，縣財(cái)政根本不可能拿出這么多錢�！边@位人士說(shuō)。
戴著一頂“世界地質(zhì)公園”的耀眼光環(huán)，卻不能成為撬動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效力量，這恐怕是新安縣政府最苦惱的事情。
“有資源沒(méi)資金”，這不止是新安縣的苦惱。此前有報(bào)道稱，濟(jì)源三個(gè)景區(qū)的總債務(wù)可能有５０００多萬(wàn)元。
“省內(nèi)很多景區(qū)都是負(fù)債經(jīng)營(yíng)�！币晃皇煜ず幽下糜尉皡^(qū)發(fā)展?fàn)顩r的政府官員說(shuō)，地方政府迫切希望引入社會(huì)資金，彌補(bǔ)景區(qū)建設(shè)資金缺口，有的甚至是為甩掉包袱，讓民資幫助扛起債務(wù)負(fù)擔(dān)。
“帽子”不同政策有別
各個(gè)知名景區(qū)頭上都戴著很多頂“帽子”：風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，景區(qū)“帽子”不同，在轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)受的政策約束也有差別。
這些“帽子”分別由不同的政府部門頒發(fā)，且分為不同級(jí)別。比如，風(fēng)景名勝區(qū)分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)其認(rèn)定、監(jiān)督、管理等工作。森林公園由林業(yè)部門認(rèn)定、監(jiān)督、管理。
地質(zhì)公園也分為不同級(jí)別，由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作，經(jīng)聯(lián)合國(guó)教科文組織批準(zhǔn)的地質(zhì)公園，稱為世界地質(zhì)公園。
在旅游景區(qū)的人士看來(lái)，目前國(guó)家監(jiān)管最為嚴(yán)格的是“風(fēng)景名勝區(qū)”和“自然保護(hù)區(qū)”。石人山、王屋山正是因?yàn)榇饔小皣?guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”這頂分量最重的“帽子”，所以其轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為才被調(diào)查。
“《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）將從今年１２月１日起正式施行�！焙幽鲜〗ㄔO(shè)廳城市規(guī)劃與風(fēng)景園林處處長(zhǎng)郭風(fēng)春告訴記者。
１９８２年，國(guó)家公布第一批國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。１９８５年，國(guó)務(wù)院頒布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。
新《條例》依然沒(méi)有對(duì)“景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)”問(wèn)題做出明確規(guī)定，但第三十九條強(qiáng)調(diào)：“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)
構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個(gè)人行使�！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)門票收入應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理”，“景區(qū)門票由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售”。
新《條例》在１９８５年的版本上由１７條擴(kuò)充到５２條，明確了種種違規(guī)行為的處罰限度——罰款甚至追究刑事責(zé)任。
到目前為止，全國(guó)共有１８７個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，６００多個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。其中河南有９個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，２１個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，其面積占全省國(guó)土總面積的２％，是名副其實(shí)的風(fēng)景名勝資源大省。
也就是說(shuō)，新《條例》能約束的對(duì)象也就是以上這些景區(qū)。
“地方政府沒(méi)錢開(kāi)發(fā)，在充分保護(hù)地質(zhì)遺跡的前提下，可以引入社會(huì)資金開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。”對(duì)世界地質(zhì)公園黛眉山轉(zhuǎn)讓５０年經(jīng)營(yíng)權(quán)一事，河南省國(guó)土資源廳一位人士這樣告訴記者。
資源保護(hù)與市場(chǎng)化的兩難選擇
“職責(zé)所系，我們必須加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理，但我們也必須正視國(guó)家大力發(fā)展旅游業(yè)的趨勢(shì)�！惫L(fēng)春坦言。
他說(shuō)，對(duì)石人山、王屋山轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)一事，省建設(shè)廳都曾向其發(fā)函調(diào)查情況，當(dāng)?shù)卣苍扇藢ｉT陳述相關(guān)情況。
“新《條例》并不反對(duì)市場(chǎng)化，但是，是有限度的市場(chǎng)化，只能對(duì)景區(qū)內(nèi)的交通運(yùn)輸、旅游服務(wù)等實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。對(duì)這些景區(qū)，我們會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管，可以允許景區(qū)引進(jìn)民間資本，但我們要加強(qiáng)對(duì)其合同的審查，要確保規(guī)劃、管理和資源保護(hù)的監(jiān)督權(quán)掌握在政府手中。”郭風(fēng)春說(shuō)。
黛眉山與新安縣簽訂合作協(xié)議的１０月１９日，建設(shè)部正忙著發(fā)出一紙通報(bào)追究地方政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任——山西省方山縣違規(guī)將北武當(dāng)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)、建設(shè)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力一次性整體出讓。
河南省旅游主管部門一位不愿透露姓名的人士稱，國(guó)內(nèi)旅游界比較流行的一個(gè)觀點(diǎn)是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，在符合國(guó)家法規(guī)的前提下，應(yīng)該歡迎民間資本參與景區(qū)開(kāi)發(fā)，緩解景區(qū)或多或少的資金短缺難題。景區(qū)應(yīng)該實(shí)行所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的體制改革，按產(chǎn)業(yè)化規(guī)律運(yùn)作。
“經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓只是經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，而景區(qū)資源遭到破壞，往往是管理過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題�！币晃皇袌�(chǎng)人士分析說(shuō)，要解決這一難題，首先要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，在市場(chǎng)化過(guò)程中還要力避權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。
這位人士認(rèn)為，“資源保護(hù)與市場(chǎng)化”的矛盾能否破題的關(guān)鍵在于，地方政府在招商引資時(shí)是否明白究竟應(yīng)該給投資方多大空間，投資方是否具備管理景區(qū)的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。
“如果讓那些只想著在青山綠水之間靠擺弄鋼筋水泥賺錢的人來(lái)開(kāi)發(fā)景區(qū)，無(wú)疑是一種悲哀。景區(qū)珍貴的自然文化遺產(chǎn)，一旦破壞就‘覆水難收’！”捧著戴有“世界地質(zhì)公園”桂冠的黛眉山、荊紫山，拿下其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的臺(tái)資企業(yè)的創(chuàng)始人體味到如履薄冰的感覺(jué)。 |
