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    中央明確提出的“建立國家公園體制”決策，把我國民間此前已有的建立國家公園的想法由試驗變成了國策，從而使國家公園的理念與工作進一步得到了社會的廣泛關(guān)注。

    正是基于這一工作不是一蹴而就的，筆者希望與大家一起來討論一組具體的難題。

范疇設(shè)定

    自1872年美國正式建立世界上最早的國家公園以來，全球已有一百多個國家建立了自己的國家公園或相應的保護區(qū)，數(shù)量至少也有數(shù)千個。盡管名稱多是“國家公園”，其情況卻是大有差異的。這不僅在于早期美國的定義與世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的定義、與歐盟的定義、與其他國家具有自我特色的定義有所差異，更在于其規(guī)模、構(gòu)成元素、功能及管理制度等多有不同。美、加、澳、俄的廣袤國土決定了其國家公園的大體量；而東亞日、韓的國家公園（國立公園）卻要小得多，從而也就引出了美加體系、東亞體系及其他體系的諸多不同。

    就是在美國，也有國家公園單一系列與國家公園體系之分。即使在其國家公園管理局的統(tǒng)一管理之下，這個體系的國家公園或保護區(qū)域也還有以相應法案為依據(jù)的并不相同的內(nèi)涵與名稱。如國家公園、國家古跡地、國家保護區(qū)、國家歷史地、國家歷史公園、國家紀念物、國家墓地、國家海岸、國家休閑區(qū)（多以大型水庫區(qū)域為中心）、國家湖岸、國家河流、國家觀光廊道、國家游徑、國家戰(zhàn)場等等。

    那么我國要建立的國家公園體制，是借鑒美、加等國大型國家公園體系的理念，還是東亞國家中小型國家公園的理念？是參照美國國家公園單一序列的做法，還是參照美國有分類的國家公園體系的做法？是只限于自然公園的范圍，還是擴展到人文的范圍？我國在建立這個體制時又如何使之符合我國國情并融匯我們自己的經(jīng)驗呢？

    就我國的國情而言，我國的國家公園體系，或者不可能僅僅局限在類似美國黃石公園的超大型的自然公園的模式。從我國的現(xiàn)實來看，將來可以參與創(chuàng)建國家公園的園區(qū)，其類型和數(shù)量都會是很不少的。我國現(xiàn)在的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、世界遺產(chǎn)地、文物保護單位、森林公園、濕地公園（包括城市濕地公園）、沙漠公園、水利風景區(qū)、地質(zhì)公園、礦山公園、國家公園（試點）、生態(tài)旅游示范區(qū)等等，雖然它們目前還不是典型意義的國家公園，但又的確多是我國建立國家公園的基礎(chǔ)。

    這些分類園區(qū)的系列，當前大多分屬于我們國家的部和局，或者處在這些部或局的規(guī)章的管理之下（如住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、文化部、國土資源部、水利部、國家旅游局等），或者又交由各個不同級別的地方政府在代為管理。現(xiàn)實的情況是，此前對它們的設(shè)立和管理，大多有明確的法律、法規(guī)（條例、辦法）作為依據(jù)，而且，它們也在其設(shè)立、建設(shè)和管理中依據(jù)自身的類別特征取得了不小的成績。雖然在產(chǎn)權(quán)上不少都是國家所有（有的也摻進集體所有的土地），但是在今后的管理活動里，或者仍然不可能全都集中在中央的直接管轄下，不過，將這些分類園區(qū)系列的主體或多數(shù)納入我國國家公園的管理體系，則應該是較為可取的。

立法基礎(chǔ)

    之所以我國國家公園的建設(shè)一直處在早期階段，不能不說與我國國家公園立法的滯后，與這些分類園區(qū)管理權(quán)力分散的歷史有著密切關(guān)系。此前，我國學界業(yè)界有關(guān)國家公園的研究，呼吁建立我國國家公園體系和體制已經(jīng)有一段時間了，黨的十八屆三中全會決議在“劃定生態(tài)保護紅線”中提出的“建立國家公園體制”的目標，正是對民間呼聲的一個積極響應。所以應該說，現(xiàn)階段正是推動我國國家公園立法的一個最佳時機。

    不少研究者都在說，建立國家公園體制，重要的是要立法。但是，就目前的國情來看，在立法的進程中也會遇到法制基礎(chǔ)薄弱的困難。負責管理前面這些園區(qū)的部和局，雖然在管理時也多有專項的條例、辦法等法規(guī)為依據(jù)，但是基于那些法規(guī)在制定的當時，并沒有建立國家公園體系的整體構(gòu)想，因此不僅其規(guī)制的內(nèi)容帶著時代的印記，而且也沒有超越本部本局的立足點，自然也沒有多方面協(xié)調(diào)的功能。因此，要將目前的某一類別的法規(guī)加以修改上升為法律，幾乎沒有可能。

    如在此條件下倉促立法，不僅將會遇到重重困難，而且即使立法完成也會遇到執(zhí)法困難或?qū)嵤┎粫车膶擂翁幘�。因此，這一立法不僅需要借鑒其他國家此類立法的經(jīng)驗，更需要從我國國家公園的建立和管理的實踐活動去總結(jié)。

    所以，必須正視我國的國情，從而在銳意改革的同時，在充分研究我國已有經(jīng)驗，以及認識到經(jīng)驗不足的基礎(chǔ)上，積極探索，從而推動我國國家公園體系和體制的盡早建立。

類型探索

    有資料顯示，不久前國家發(fā)改委討論了一個關(guān)于各部委推薦國家公園試點單位的方案，提出了通過國家公園試點來推動國家公園體制建設(shè)的途徑。筆者贊同這個途徑，想補充的是：

    需要更進一步增強這一試點的目的性，為此目的，每一個相關(guān)的部或局等，都需要根據(jù)我國建立國家公園體制的目的與理念，結(jié)合此前本系統(tǒng)已有的法規(guī)，制定出針對該試點單位的有關(guān)國家公園設(shè)立、建設(shè)和管理的規(guī)范（其中不妨包括該類型國家公園的資源標準、邊界設(shè)定、居民安排、保護方針、管理辦法、運行規(guī)范、經(jīng)濟依托等）。

    各部門在與試點單位合作編制的有關(guān)本系統(tǒng)國家公園設(shè)立、建設(shè)和管理的規(guī)范（草案）時，須在初稿完成后與同類型及不同類型試點單位編制的規(guī)范（草案）相互交流，力爭能夠從他部門他單位的規(guī)范（草案）中吸取養(yǎng)料，并在進一步研討中將其完善起來。

    有鑒于被國際普遍接受的世界自然保護聯(lián)盟的國家公園定義，它在強調(diào)國家公園“為現(xiàn)代人和后代提供一個或更多完整的生態(tài)系統(tǒng)、排除任何形式的有損于保護地管理目的的開發(fā)或占用”時，也把“提高精神、科學、教育、娛樂及參觀的基地，用于生態(tài)系統(tǒng)保護及娛樂活動的保護地”作為它的存在要素，所以我國國家公園在推動保護和作為科學、教育基地時，也難于排斥它所應該具有的適度提供旅游休閑的功能。雖然我國旅游主管部門沒有自己專屬管理的園區(qū)，但其《旅游景區(qū)質(zhì)量等級劃分與評定》、《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范》等所提出的服務目的與規(guī)范，也是各個類型園區(qū)創(chuàng)建國家公園時值得參考的。

    個人覺得，如果我國的各個類型的園區(qū)能夠在各類規(guī)范的指引下經(jīng)過三兩年（或更多一些時間）的試點，在經(jīng)過實踐與時間檢驗后，再來共商中國國家公園的立法，各個部委局辦再在一起來協(xié)調(diào)來討論，大家的共識也就更多了，一部包括本國經(jīng)驗和國外經(jīng)驗的《中華人民共和國國家公園法》的誕生也就順理成章了。

結(jié)構(gòu)體系

    基于前面的分析，我國的國家公園，未來或?qū)⑷允且粋�多系列的體系。理想的《中華人民共和國國家公園法》或者也當有一個與之呼應的結(jié)構(gòu)。這里或者有幾種可供選擇的立法模式——

    一是，未來起草的《國家公園法》可由數(shù)章的“總則”與更多章的“分則”組成，“總則”反映的是國家對各種類型國家公園的總體規(guī)制，而對其體系中各個類型國家公園的規(guī)制，則可以在“分則”中分章表述（有似于《中華人民共和國合同法》，該法便是在八章“總則”之后再加十五章“分則”，以分則的法條再對各類型合同給以細化的規(guī)制）；

    二是，可以考慮由《國家公園法》與適用于各個類型國家公園的分支法（特別法）組成（有似于《中華人民共和國勞動法》與《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的關(guān)系）；

    三是，可以考慮由《國家公園法》與其“實施細則”組成（包括適用于不同類型國家公園的實施細則），實施細則自當也具有法律效力；

    四是，可以考慮由《國家公園法》與各類型的國家公園的《……類國家公園設(shè)立和管理規(guī)范（標準）》組成。

    也就是說，基于我國國家公園類型的多樣，我國將要制定的《國家公園法》，必須有一個法律體系，必須有一套有利于實施、規(guī)制與規(guī)范的細節(jié)規(guī)定，只有這樣，才有利于國家公園的整體建設(shè)。

    有鑒于我國立法的速度并不是很快，如果比較上面的四種模式，第一種或者顯得過于龐雜，制定的難點較多；基于“國家公園”在整個國家中的地位是不能與“勞動”相比的，所以要求國家的立法機構(gòu)花更多精力來完善國家公園法律系列的第二種模式，或也是不夠現(xiàn)實的；因此筆者認為，今后選用第三、第四模式較為可取。不過，由于我國國家公園多類型的探索性，因而又以其中具有不斷完善空間的第四模式而最為可取，可在《國家公園法》中以必要的條款寫明各類“規(guī)范（標準）”與這一法律的關(guān)系，從而在隨后條件成熟時陸續(xù)將審查通過的“規(guī)范（標準）”正式發(fā)布推行。