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    納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項，絕不能照抄照搬有關(guān)國際組織的所謂權(quán)威定義，畢竟中國有自己的特殊國情。

    制定《旅游法》，在我國是一項填補法律空白的立法活動，其重要性、現(xiàn)實意義和歷史意義都不言而喻，因而備受關(guān)注。要制定一部滿足社會現(xiàn)實需要，系統(tǒng)規(guī)范和調(diào)整我國全部旅游活動和旅游法律關(guān)系，切實保障游客和旅游經(jīng)營者及其他相關(guān)各方的合法權(quán)益，促進中國旅游事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的 《旅游法》，對立法者是一個嚴峻挑戰(zhàn)。

    那么，我國旅游立法的關(guān)鍵問題都有哪些呢?有人說，規(guī)劃、管理、安全，一個都不能少。當然這是就宏觀而言的。如果從微觀和具體環(huán)節(jié)上講，《旅游法》規(guī)范和調(diào)整的范圍更為廣泛，諸如旅游合同訂立、運輸服務(wù)、導游服務(wù)、旅游者權(quán)益保護等在內(nèi)的許多內(nèi)容都不能遺漏，這都毫無疑問。不過，它們都有一個最基本的前提，那就是恰當界定旅游的概念，正確劃定旅游的范圍。因為這是《旅游法》為旅游各方設(shè)定權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，否則《旅游法》規(guī)定的全部制度、措施和保障都會淪為空中樓閣。

    關(guān)于這個問題，全國人大常委會在審議這部法律草案過程中，委員們已經(jīng)提出了不同意見。不少委員建議科學界定旅游的內(nèi)涵，明確劃定旅游的外延，從而讓法律便于遵守和執(zhí)法。我們完全贊同這些意見。旅游立法決不能像現(xiàn)在這樣“跑馬圈地”，規(guī)范和調(diào)整的范圍過于寬泛是《旅游法》不能承受之重。

    據(jù)報道，《旅游法》草案第二條對“旅游”概念的描述是，“自然人為休閑、娛樂、游覽、度假、探親訪友、就醫(yī)療養(yǎng)、購物、參加會議或從事經(jīng)濟、文化、體育、宗教活動，離開常住地到其他地方，連續(xù)停留時間不超過12個月，并且主要目的不是通過所從事的活動獲取報酬的行為”。按照漢語語法進行理解，這個“旅游”概念無所不包，幾乎涵蓋了現(xiàn)代人的全部工作、生活、學習和休閑活動，等于把一個自然人的全部活動都納入到《旅游法》的規(guī)范和調(diào)整范圍。這顯然既不符合社會實際，也不符合法律實際。一方面，一部無所不包的《旅游法》讓其他法律如何自處;另一方面，一部《旅游法》不可能也無力承受如此繁重的任務(wù)。

    道理很簡單，將“開會”、“看病”都歸入旅游，其中涉及的各項活動和各種法律關(guān)系，豈是《旅游法》能夠規(guī)范和調(diào)整的?更不是旅游主管部門能夠包攬一切，完成監(jiān)管任務(wù)的。不可否認，當前的許多會議都暗含一些旅游活動，甚至成為公職人員腐敗的重要通道。但要防止借會議之名公款旅游，決不是《旅游法》能夠規(guī)范和防止的。從性質(zhì)和宗旨上看這部法律根本不可能規(guī)定這些反腐內(nèi)容，否則就會不倫不類。至于會議過程中的公款旅游問題，主要靠規(guī)范和調(diào)整公款支付和監(jiān)管的預算法等相關(guān)法律來完成。當然，對于已經(jīng)出現(xiàn)的公務(wù)活動委托旅行社代理的情形，是否能夠?qū)⑵渫耆珰w入旅游活動，也不能因為旅行社的參與而一概而論。

    必須認識到，納入法律規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容必須是社會中亟須規(guī)范和調(diào)整的事項，絕不能照抄照搬有關(guān)國際組織的所謂“權(quán)威”定義，畢竟中國有自己的特殊國情。因此，界定清楚“旅游”的概念應(yīng)當作為修改《旅游法》草案的首要工作。