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    對我國旅游業(yè)發(fā)展而言，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)【2009】41號）被社會各界一致認(rèn)為是一個具有里程碑意義的重要文件，是我國改革開放以來發(fā)展旅游業(yè)30年實踐總結(jié)和全行業(yè)智慧的結(jié)晶，也是推動未來30年發(fā)展新格局的標(biāo)志性的新起點�！兑庖姟窂呢瀼芈鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀的高度，提出了加快發(fā)展旅游業(yè)的新任務(wù)、新要求、新內(nèi)涵。放大看，也是中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段劃分的一個新標(biāo)志，標(biāo)志著全面建設(shè)小康社會背景下民生內(nèi)容的拓展，標(biāo)志著消費立國、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的新經(jīng)濟時代已經(jīng)來臨。如何理解這種里程碑意義和重大突破呢？筆者有幸參與了《意見》的起草，有一些體會和認(rèn)識。個人認(rèn)為，里程碑意義和新突破可以概括為八個“三”。

    一、在定位上實現(xiàn)三大突破

    1.旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的定位實現(xiàn)歷史性突破

    《意見》將旅游業(yè)定位為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。指出旅游業(yè)資源消耗低、帶動系數(shù)大、就業(yè)機會多、綜合效益好，在保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面具有重要作用。第一句話定位了旅游業(yè)的經(jīng)濟屬性，將戰(zhàn)略性和支柱產(chǎn)業(yè)作為關(guān)鍵詞來定位旅游業(yè)，可以說是目前對各類產(chǎn)業(yè)定位中最高的之一。第二句話定位了旅游業(yè)的社會屬性，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的民生特性，以人民群眾更加滿意為目標(biāo)。這種定位，對旅游業(yè)發(fā)展必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

    2.旅游綜合立法問題得到實質(zhì)性突破

    《意見》提出抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監(jiān)管、資源保護、從業(yè)規(guī)范等專項法規(guī)，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。全國人大已正式啟動了立法程序，實現(xiàn)了歷史性突破，將對旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。由于綜合性強、牽涉面寬，旅游立法是一個老大難問題，導(dǎo)致相關(guān)支持政策很難制定，旅游資源開發(fā)利用、旅游管理的職能定位等均缺乏法律依據(jù)，旅游活動中頻發(fā)糾紛，而法律卻沒有相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致司法處理爭議不斷，嚴(yán)重影響旅游業(yè)的健康發(fā)展。上位法長期缺失，其他專項法規(guī)修訂進展緩慢，影響旅游行業(yè)改革和發(fā)展。

    3.在對旅游認(rèn)識的觀念上取得重大突破

    《意見》提出在全社會大力倡導(dǎo)健康旅游、文明旅游、綠色旅游，使城鄉(xiāng)居民在旅游活動中增長知識、開闊視野、陶冶情操，倡導(dǎo)文明健康的旅游方式。提出要制定國民旅游休閑綱要，設(shè)立中國旅游日，落實帶薪休假制度。把鼓勵積極旅游休閑作為促進人的全面發(fā)展的重要途徑，這是一個歷史性突破，將會極大優(yōu)化加快發(fā)展旅游業(yè)的整體社會環(huán)境。一直以來，旅游業(yè)發(fā)展中都有一個最制約其發(fā)展的觀念問題，即將旅游業(yè)簡單看作是吃喝玩樂，把旅游作為人們的奢侈生活方式，并非必需品和基本需求。這種觀念對旅游業(yè)發(fā)展有很大的制約。

    二、在戰(zhàn)略上強調(diào)三大轉(zhuǎn)變

    1.強調(diào)以國內(nèi)旅游為基礎(chǔ)

    《意見》明確提出“堅持以國內(nèi)旅游為重點，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”的市場戰(zhàn)略，強調(diào)了以國內(nèi)市場為基礎(chǔ)。提出到2015年，國內(nèi)旅游人數(shù)達33億人次，年均增長10%，城鄉(xiāng)居民年均出游超過2次，旅游消費相當(dāng)于居民消費總量的10%。著重推動大眾旅游發(fā)展，把滿足大眾旅游消費當(dāng)作民生需求切實抓好，突出發(fā)展適合大眾旅游消費的新熱點。要積極落實帶薪休假等制度，為民眾旅游提供制度保障；扶持游客容量大、社會效益好的紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等主題旅游，聚集社會消費能力，擴大社會消費規(guī)模。戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的定位，也正是基于對大眾旅游時代來臨的判斷，依托強勁的國內(nèi)市場需求定位的。我國旅游業(yè)從入境旅游起步，強調(diào)以國內(nèi)旅游為重點是一個具有歷史性意義的轉(zhuǎn)變。

    2.強調(diào)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用

    《意見》提出堅持改革開放，破除體制機制性障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。在具體措施上，放寬旅游市場準(zhǔn)入，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，簡化審批手續(xù)，鼓勵社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。推進國有旅游企業(yè)改組改制，支持民營和中小旅游企業(yè)發(fā)展，支持各類企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業(yè)集團。積極引進外資旅游企業(yè)。在試點的基礎(chǔ)上，逐步對外商投資旅行社開放經(jīng)營中國公民出境旅游業(yè)務(wù)。支持有條件的旅游企業(yè)“走出去”。要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力的要求，創(chuàng)新體制機制，推進旅游管理體制改革。支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。旅游行政管理及相關(guān)部門要加快職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和中介組織承擔(dān)的職能和機構(gòu)轉(zhuǎn)移出去。五年內(nèi)，各級各類旅游行業(yè)協(xié)會的人員和財務(wù)關(guān)系要與旅游行政管理等部門脫鉤。由于旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性和依托性等特點，長期以來我國旅游業(yè)發(fā)展的一條基本經(jīng)驗是實行政府主導(dǎo)或政府引導(dǎo)戰(zhàn)略，這在發(fā)展起步階段十分必要。但要推進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，就必須轉(zhuǎn)移到以市場為主導(dǎo)來推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是本次文件的一個重大戰(zhàn)略調(diào)整。

    3.強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、走內(nèi)涵式發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的主線

    《意見》提出要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，要走內(nèi)涵式發(fā)展道路，實現(xiàn)速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一。強調(diào)要以滿足人民群眾快速增長的多樣化、多層次旅游需求為出發(fā)點和落腳點，著力提升服務(wù)質(zhì)量，切實規(guī)范市場秩序。

    在具體措施中，下了很大筆墨強調(diào)提出服務(wù)質(zhì)量和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。提出以游客滿意度為基準(zhǔn)，全面實施《旅游服務(wù)質(zhì)量提升綱要》。以人性化服務(wù)為方向，提升從業(yè)人員服務(wù)意識和服務(wù)水平。以品牌化為導(dǎo)向，鼓勵專業(yè)化旅游管理公司推進品牌連鎖，促進旅游服務(wù)創(chuàng)新。以標(biāo)準(zhǔn)化為手段，健全旅游標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊制定并實施旅游環(huán)境衛(wèi)生、旅游安全、節(jié)能環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)，重點保障餐飲、住宿、廁所的衛(wèi)生質(zhì)量。以信息化為主要途徑，提高旅游服務(wù)效率。積極開展旅游在線服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)營銷、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂和網(wǎng)上支付，充分利用社會資源構(gòu)建旅游數(shù)據(jù)中心、呼叫中心，全面提升旅游企業(yè)、景區(qū)和重點旅游城市的旅游信息化服務(wù)水平。提出優(yōu)化旅游消費環(huán)境。逐步建立以游客評價為主的旅游目的地評價機制。景區(qū)門票價格調(diào)整要提前半年向社會公布，所有旅游收費均應(yīng)按規(guī)定向社會公示。全面落實旅游景區(qū)對老年人和學(xué)生等特殊人群門票優(yōu)惠政策。增加旅游目的地與主要客源地間的航線航班、旅游列車，完善旅客列車車票的預(yù)售和異地購票辦法。