我們一向喜歡對事情先定位或定性，似乎這個問題確定以后，也就確立了坐標、找到了方向、獲得了依據(jù)，也就是名正而言順。因此，也就有了“凡事先定位”的中國式思維。對于一個行業(yè)、一個產(chǎn)業(yè)，定性和定位也很重要，國家明確你是什么性質(zhì)的、哪個序列的、扮演什么角色，就等于確立了你在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大盤子中的位置，就可以享受有關(guān)政策和發(fā)揮相應作用。一言以蔽之，定性和定位如何，也直接關(guān)乎一個行業(yè)發(fā)展的方向和前景，可謂是興衰攸關(guān)、生死攸關(guān)。
對于旅游業(yè)來說，進入 21 世紀，這個問題擺在了需要認真思考的桌面。
回顧我國旅游業(yè)發(fā)展的歷史，在新中國建立以后、“文革”期間，即改革開放以前的那段時間里，旅游業(yè)的性質(zhì)基本上是民間外交的事業(yè)接待；此后一段時間，國家的旅游管理機構(gòu)被稱作“中國旅行游覽事業(yè)管理局”，這個“事業(yè)”在很多文件或論著中，基本的含義是不考慮接待成本的，不按照經(jīng)濟規(guī)律經(jīng)營的，與今天我們所說的旅游接待有著本質(zhì)性的差別。這種性質(zhì)的旅游接待，在以后的較長時間里，也被認為是計劃經(jīng)濟體制下的、政企不分的、低級發(fā)展階段的。與此相對應，那個時期的旅游業(yè)被認為是“事業(yè)性質(zhì)”、旅游管理部門被認為是“事業(yè)單位”。
改革開放以后，隨著經(jīng)濟和行政體制的變革，旅游業(yè)的性質(zhì)也發(fā)生了很大變化，最突出的就是旅游業(yè)成為了一個經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。在改革開放的最初 10 年，旅游部門強調(diào)最多的是為國家創(chuàng)匯；后來隨著國內(nèi)旅游的迅速崛起，陸續(xù)把創(chuàng)匯與創(chuàng)收并提。我國旅游業(yè)性質(zhì)的變化，大致到 20 世紀 80 年代中期基本完成。我們在總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展成就時，也將此“從事業(yè)接待型向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)型轉(zhuǎn)變”，作為改革開放以來旅游業(yè)的最重要變化之一。從現(xiàn)實情況看，這個變化對旅游業(yè)的發(fā)展確實起了巨大的促進作用，一是在按照經(jīng)濟規(guī)律辦旅游，解放了思想，加快了對外開放，改革步伐明顯走在了鐵路、民航等行業(yè)的前頭；二是在國民經(jīng)濟中爭得了應有地位，國家在發(fā)展政策、資金投入、接待設施建設等方面給予支持，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴張；三是實行簡政放權(quán)、政企分開，推動企業(yè)改制改組改造，充分利用外資和市場融資，促進旅游企業(yè)成為市場競爭的主體。正因如此，我國旅游業(yè)在 20 來年的時間里取得了突飛猛進的發(fā)展，由旅游資源大國發(fā)展成為世界旅游大國，入境旅游由世界排名 40 多位而躍升至前 10 位，國內(nèi)旅游 80 年代后期崛起后一躍成為世界最大的市場，出境旅游 90 年代后期起步快速成為亞洲最大的客源地。由于以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)對旅游進行定位、定性，以為國家創(chuàng)匯增收為己任，因此，十多年來一直把“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”作為我國旅游業(yè)發(fā)展的總方針。
一個行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、定位不是一成不變的，它是與國家的經(jīng)濟體制、行政體制、社會體制的發(fā)展變化相適應的。改革開放以后，我國旅游業(yè)定位的適時調(diào)整和變化就是很好的證明。從當前旅游業(yè)發(fā)展所達到的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、所釋放的巨大社會功能，以及經(jīng)貿(mào)發(fā)展、國際交往和社會需求對它提出的多元化希望看，旅游業(yè)又到了一個需要對自身性質(zhì)和定位進行重新思考和認識的時候了。這既是推動旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的使命，也是行業(yè)管理生存的需要，也是全面提升旅游業(yè)地位和作用的重要機遇。這次旅游業(yè)定位最明顯的一個特點，就是兼具經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)雙重的性質(zhì)。
1 、旅游業(yè)現(xiàn)已大大超出了經(jīng)濟領域。它結(jié)束了改革開放之初的以入境游為主的局面，發(fā)展成為入境、國內(nèi)、出境游并駕齊驅(qū)；中國已不是單純的旅游接待國、旅游目的地、賺取創(chuàng)匯的概念，而是一個目的地與客源地共同發(fā)展的局面；旅游資源和產(chǎn)品已突破傳統(tǒng)的領域，除了山水風光、文物古跡以外，民族文化、民俗風情、社會資源（如工農(nóng)業(yè)旅游）等也成為旅游吸引物，對旅游者的影響更加多元化；旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大、涉及領域的增多，對經(jīng)濟社會、相關(guān)行業(yè)的影響已不限于經(jīng)濟領域；旅游區(qū)（點）的增多、旅游企業(yè)的增多、旅游者的增多，使旅游與地方發(fā)展和百姓生活密不可分。總之，旅游及旅游業(yè)已遠遠超出了經(jīng)濟領域的范疇，經(jīng)濟功能僅是其中的一個元素，旅游的綜合功能越來越突出，并與經(jīng)濟功能呈鼎足而立之勢
2 、旅游在國際服務貿(mào)易中的作用日益突出。 20 世紀 90 年代以來，世界服務貿(mào)易增速超過貨物貿(mào)易，服務業(yè)成為國際直接投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的重要領域。我國服務業(yè)增加值只有 33% 左右，遠低于國際 70-80% 的水平。但旅游業(yè)是我國服務貿(mào)易的大頭， 創(chuàng)匯已經(jīng)占 2/3 ；在促進國際貿(mào)易和諧發(fā)展、完善貿(mào)易結(jié)構(gòu)方面的作用，旅游業(yè)與一般貿(mào)易不同，貿(mào)易壁壘和貿(mào)易摩擦較少；服務貿(mào)易具有 需求高彈性、資源耗費少，服務不可移動和儲存的特點，發(fā)展旅游有利于實現(xiàn)高就業(yè)；從創(chuàng)取外匯的角度，不僅可以大力發(fā)展入境旅游，也可以“走出去”在世界旅游市場發(fā)展；從發(fā)展出境游的角度，可以展示我國經(jīng)濟建設成就和人民生活水平提高，向旅游強國邁進，也可以彌補貿(mào)易的差額，緩解國際貿(mào)易的摩擦。從這些方面來分析，旅游業(yè)與一般貿(mào)易是明顯不同的。
3 、旅游業(yè)的社會功能越來越突出。在旅游業(yè)參與經(jīng)濟建設過程中，表現(xiàn)出了十分明顯的社會功能。最為明顯的是促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，加快了中西部的脫貧致富；旅游發(fā)展安置了大量就業(yè)，包括農(nóng)村的、城鎮(zhèn)的，還有再就業(yè)的；促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大了內(nèi)需，刺激了消費；樹立了新的資源觀和發(fā)展觀，形成了保護與發(fā)展的良性互動，推動了當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；擴大了對外開放，提高了城市知名度，優(yōu)化了投資環(huán)境，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；改善了老百姓的生活，更新了思想觀念，推動了物質(zhì)文明和精神文明建設。
4 、旅游成為精神文明建設的重要內(nèi)容。旅游吸引物囊括了自然、人文、社會等各種資源，集物質(zhì)文明與精神文明之大成。旅游的過程就是寓教于游、賞心增智的過程，通過廣開見聞、親身體驗，增加閱歷、學習知識。國內(nèi)旅游的很多目的地，本身就是愛國主義、傳統(tǒng)教育的基地，宣傳、文化、精神文明建設部門把它們作為精神文明建設、提高國民綜合素質(zhì)的重要課堂；近年來宣傳、建設、旅游部門聯(lián)合開展的文明景區(qū)評比，宣傳、旅游部門做出的開展紅色旅游的部署，都表明旅游是開展精神文明建設的重要載體；在旅游資源的開發(fā)過程中，發(fā)掘、保存、利用、宣傳了傳統(tǒng)文化、民族文化，也是民族文化和精神文明建設的重要組成部分。這說明，旅游業(yè)的文化教育功能在進一步提升。
5 、旅游是與文化、體育、廣電、出版相類似的部門或行業(yè)。 在改革開放之初，服務業(yè)、社會事業(yè)被認為是非物質(zhì)生產(chǎn)部門和行業(yè)，過多地強調(diào)其公益性而忽略了對其產(chǎn)業(yè)性的認識，給這些部門納入國民經(jīng)濟體系帶來很多困難，同樣，目前過于強調(diào)其產(chǎn)業(yè)性而忽視其社會性、服務性，對這個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是不利的。 前些年，文化、體育、廣電、出版等部門一般自稱為事業(yè)單位、是社會事業(yè)職能；近年來，隨著政企分開、行政體制改革和市場經(jīng)濟建設的推進，也明確強調(diào)自身具有的產(chǎn)業(yè)功能，即文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、廣電產(chǎn)業(yè)、出版產(chǎn)業(yè)，但并不因此而否定其原有的社會事業(yè)性質(zhì)。這些部門兼具了產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重的性質(zhì)與功能。例如，文化部的“三定”方案中，關(guān)于文化部的職能就有“ 管理社會文化事業(yè)，擬定社會文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并組織實施”、“擬定文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，指導、協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的職能，也就是通常說的兼具事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙重的性質(zhì)，體育等部門也是如此。 在此應予進一步明確的是，我們這里所說的“事業(yè)”與以前旅游部門是“事業(yè)接待”、“事業(yè)單位”有所區(qū)別，現(xiàn)在的“事業(yè)”是指服務于全民、全社會的社會事業(yè)，是相對于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的一種職能范圍，它作為一個管理部門不一定就必須是事業(yè)單位性質(zhì)（從現(xiàn)實看，要看編制，中央和省級是行政的，而以下則往往是事業(yè)的），作為一個行業(yè)要貫徹政企分開、事企分離，并不是說就不搞產(chǎn)業(yè)。
6 、旅游兼具社會服務的功能和性質(zhì)。從我國機構(gòu)設置“ 精簡、統(tǒng)一、效能”的原則要求看，政府機構(gòu)改革的基本方向是，加強計劃、財政、金融等與國民經(jīng)濟運行密切相關(guān)的宏觀調(diào)控部門，建立健全強有力的宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系；盡量壓縮和減少以產(chǎn)品為基礎設立的專業(yè)經(jīng)濟部門，從而減少對企業(yè)的條條管理和約束；加強社會服務部門，為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供有力的社會保障和社會服務；加強執(zhí)法監(jiān)管部門，實行執(zhí)行與決策分離，執(zhí)法與自身經(jīng)濟利益分離；大力發(fā)展社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn) “ 小政府、大服務 ” 創(chuàng)造重要條件。 按照機構(gòu)改革這一基本的方向，專業(yè)經(jīng)濟部門改革的方向就是要逐步撤銷和被行業(yè)協(xié)會替代的，例如，原紡織部、化工部、輕工部、冶金部等。從旅游局的工作職能看，它與“ 以產(chǎn)品為基礎設立的專業(yè)經(jīng)濟部門”有所區(qū)別，帶有明顯的社會服務部門的特征，不宜簡單地將其視為專業(yè)經(jīng)濟部門；從它在國家宏觀調(diào)控部門的歸屬看，旅游是 在國家發(fā)改委的內(nèi)設機構(gòu)社會事業(yè)司的聯(lián)系范圍，即“協(xié)調(diào)人口、文化、教育、衛(wèi)生、體育、廣播影視、旅游、政法、民政等發(fā)展政策”，也說明應屬于社會事業(yè)、社會服務部門范疇。因此，從改革的方面來說，旅游部門應該進一步強化社會服務的職能。
7 、旅游已成為人民群眾小康生活的重要內(nèi)容。黃金周旅游、假日旅游的崛起，使旅游消費大眾化， 2004 年人均出游高達 84.8% ，“十一”黃金周超過了 1 億人次，旅游真正成為了全面小康的重要內(nèi)容。這無疑為眾多投資者、經(jīng)營者創(chuàng)造了無限商機，旅游創(chuàng)匯創(chuàng)收的水平也將大幅提高，但是對于旅游部門和全行業(yè)來說，則應注意把工作重點向旅游服務傾斜，也就是要大力倡導“以人為本”，把更多地精力用于搞好公共服務上，包括旅游信息、旅游服務、旅游安全、旅游救援等，把提高人民群眾享受旅游服務的滿意度，作為檢驗工作的一項重要內(nèi)容�，F(xiàn)在一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)把提高公眾出游率列為小康生活的重要內(nèi)容，有的地方提出實施“國民旅游計劃”，都反映出旅游業(yè)已經(jīng)遠遠超出了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的范疇。
對于旅游行業(yè)來說，及時認識和把握這些發(fā)展變化，適時地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)是非常有必要的。 |
