我們一向喜歡對(duì)事情先定位或定性，似乎這個(gè)問(wèn)題確定以后，也就確立了坐標(biāo)、找到了方向、獲得了依據(jù)，也就是名正而言順。因此，也就有了“凡事先定位”的中國(guó)式思維。對(duì)于一個(gè)行業(yè)、一個(gè)產(chǎn)業(yè)，定性和定位也很重要，國(guó)家明確你是什么性質(zhì)的、哪個(gè)序列的、扮演什么角色，就等于確立了你在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大盤(pán)子中的位置，就可以享受有關(guān)政策和發(fā)揮相應(yīng)作用。一言以蔽之，定性和定位如何，也直接關(guān)乎一個(gè)行業(yè)發(fā)展的方向和前景，可謂是興衰攸關(guān)、生死攸關(guān)。
對(duì)于旅游業(yè)來(lái)說(shuō)，進(jìn)入 21 世紀(jì)，這個(gè)問(wèn)題擺在了需要認(rèn)真思考的桌面。
回顧我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的歷史，在新中國(guó)建立以后、“文革”期間，即改革開(kāi)放以前的那段時(shí)間里，旅游業(yè)的性質(zhì)基本上是民間外交的事業(yè)接待；此后一段時(shí)間，國(guó)家的旅游管理機(jī)構(gòu)被稱作“中國(guó)旅行游覽事業(yè)管理局”，這個(gè)“事業(yè)”在很多文件或論著中，基本的含義是不考慮接待成本的，不按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律經(jīng)營(yíng)的，與今天我們所說(shuō)的旅游接待有著本質(zhì)性的差別。這種性質(zhì)的旅游接待，在以后的較長(zhǎng)時(shí)間里，也被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的、政企不分的、低級(jí)發(fā)展階段的。與此相對(duì)應(yīng)，那個(gè)時(shí)期的旅游業(yè)被認(rèn)為是“事業(yè)性質(zhì)”、旅游管理部門(mén)被認(rèn)為是“事業(yè)單位”。
改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)和行政體制的變革，旅游業(yè)的性質(zhì)也發(fā)生了很大變化，最突出的就是旅游業(yè)成為了一個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。在改革開(kāi)放的最初 10 年，旅游部門(mén)強(qiáng)調(diào)最多的是為國(guó)家創(chuàng)匯；后來(lái)隨著國(guó)內(nèi)旅游的迅速崛起，陸續(xù)把創(chuàng)匯與創(chuàng)收并提。我國(guó)旅游業(yè)性質(zhì)的變化，大致到 20 世紀(jì) 80 年代中期基本完成。我們?cè)诳偨Y(jié)旅游業(yè)發(fā)展成就時(shí)，也將此“從事業(yè)接待型向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)型轉(zhuǎn)變”，作為改革開(kāi)放以來(lái)旅游業(yè)的最重要變化之一。從現(xiàn)實(shí)情況看，這個(gè)變化對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展確實(shí)起了巨大的促進(jìn)作用，一是在按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦旅游，解放了思想，加快了對(duì)外開(kāi)放，改革步伐明顯走在了鐵路、民航等行業(yè)的前頭；二是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中爭(zhēng)得了應(yīng)有地位，國(guó)家在發(fā)展政策、資金投入、接待設(shè)施建設(shè)等方面給予支持，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張；三是實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、政企分開(kāi)，推動(dòng)企業(yè)改制改組改造，充分利用外資和市場(chǎng)融資，促進(jìn)旅游企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。正因如此，我國(guó)旅游業(yè)在 20 來(lái)年的時(shí)間里取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，由旅游資源大國(guó)發(fā)展成為世界旅游大國(guó)，入境旅游由世界排名 40 多位而躍升至前 10 位，國(guó)內(nèi)旅游 80 年代后期崛起后一躍成為世界最大的市場(chǎng)，出境旅游 90 年代后期起步快速成為亞洲最大的客源地。由于以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)對(duì)旅游進(jìn)行定位、定性，以為國(guó)家創(chuàng)匯增收為己任，因此，十多年來(lái)一直把“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”作為我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的總方針。
一個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、定位不是一成不變的，它是與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、社會(huì)體制的發(fā)展變化相適應(yīng)的。改革開(kāi)放以后，我國(guó)旅游業(yè)定位的適時(shí)調(diào)整和變化就是很好的證明。從當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展所達(dá)到的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、所釋放的巨大社會(huì)功能，以及經(jīng)貿(mào)發(fā)展、國(guó)際交往和社會(huì)需求對(duì)它提出的多元化希望看，旅游業(yè)又到了一個(gè)需要對(duì)自身性質(zhì)和定位進(jìn)行重新思考和認(rèn)識(shí)的時(shí)候了。這既是推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的使命，也是行業(yè)管理生存的需要，也是全面提升旅游業(yè)地位和作用的重要機(jī)遇。這次旅游業(yè)定位最明顯的一個(gè)特點(diǎn)，就是兼具經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)雙重的性質(zhì)。
1 、旅游業(yè)現(xiàn)已大大超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。它結(jié)束了改革開(kāi)放之初的以入境游為主的局面，發(fā)展成為入境、國(guó)內(nèi)、出境游并駕齊驅(qū)；中國(guó)已不是單純的旅游接待國(guó)、旅游目的地、賺取創(chuàng)匯的概念，而是一個(gè)目的地與客源地共同發(fā)展的局面；旅游資源和產(chǎn)品已突破傳統(tǒng)的領(lǐng)域，除了山水風(fēng)光、文物古跡以外，民族文化、民俗風(fēng)情、社會(huì)資源（如工農(nóng)業(yè)旅游）等也成為旅游吸引物，對(duì)旅游者的影響更加多元化；旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、涉及領(lǐng)域的增多，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、相關(guān)行業(yè)的影響已不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；旅游區(qū)（點(diǎn)）的增多、旅游企業(yè)的增多、旅游者的增多，使旅游與地方發(fā)展和百姓生活密不可分�？傊�，旅游及旅游業(yè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的范疇，經(jīng)濟(jì)功能僅是其中的一個(gè)元素，旅游的綜合功能越來(lái)越突出，并與經(jīng)濟(jì)功能呈鼎足而立之勢(shì)
2 、旅游在國(guó)際服務(wù)貿(mào)易中的作用日益突出。 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，世界服務(wù)貿(mào)易增速超過(guò)貨物貿(mào)易，服務(wù)業(yè)成為國(guó)際直接投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要領(lǐng)域。我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值只有 33% 左右，遠(yuǎn)低于國(guó)際 70-80% 的水平。但旅游業(yè)是我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的大頭， 創(chuàng)匯已經(jīng)占 2/3 ；在促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易和諧發(fā)展、完善貿(mào)易結(jié)構(gòu)方面的作用，旅游業(yè)與一般貿(mào)易不同，貿(mào)易壁壘和貿(mào)易摩擦較少；服務(wù)貿(mào)易具有 需求高彈性、資源耗費(fèi)少，服務(wù)不可移動(dòng)和儲(chǔ)存的特點(diǎn)，發(fā)展旅游有利于實(shí)現(xiàn)高就業(yè)；從創(chuàng)取外匯的角度，不僅可以大力發(fā)展入境旅游，也可以“走出去”在世界旅游市場(chǎng)發(fā)展；從發(fā)展出境游的角度，可以展示我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就和人民生活水平提高，向旅游強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，也可以彌補(bǔ)貿(mào)易的差額，緩解國(guó)際貿(mào)易的摩擦。從這些方面來(lái)分析，旅游業(yè)與一般貿(mào)易是明顯不同的。
3 、旅游業(yè)的社會(huì)功能越來(lái)越突出。在旅游業(yè)參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，表現(xiàn)出了十分明顯的社會(huì)功能。最為明顯的是促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了中西部的脫貧致富；旅游發(fā)展安置了大量就業(yè)，包括農(nóng)村的、城鎮(zhèn)的，還有再就業(yè)的；促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大了內(nèi)需，刺激了消費(fèi)；樹(shù)立了新的資源觀和發(fā)展觀，形成了保護(hù)與發(fā)展的良性互動(dòng)，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；擴(kuò)大了對(duì)外開(kāi)放，提高了城市知名度，優(yōu)化了投資環(huán)境，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；改善了老百姓的生活，更新了思想觀念，推動(dòng)了物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。
4 、旅游成為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容。旅游吸引物囊括了自然、人文、社會(huì)等各種資源，集物質(zhì)文明與精神文明之大成。旅游的過(guò)程就是寓教于游、賞心增智的過(guò)程，通過(guò)廣開(kāi)見(jiàn)聞、親身體驗(yàn)，增加閱歷、學(xué)習(xí)知識(shí)。國(guó)內(nèi)旅游的很多目的地，本身就是愛(ài)國(guó)主義、傳統(tǒng)教育的基地，宣傳、文化、精神文明建設(shè)部門(mén)把它們作為精神文明建設(shè)、提高國(guó)民綜合素質(zhì)的重要課堂；近年來(lái)宣傳、建設(shè)、旅游部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展的文明景區(qū)評(píng)比，宣傳、旅游部門(mén)做出的開(kāi)展紅色旅游的部署，都表明旅游是開(kāi)展精神文明建設(shè)的重要載體；在旅游資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，發(fā)掘、保存、利用、宣傳了傳統(tǒng)文化、民族文化，也是民族文化和精神文明建設(shè)的重要組成部分。這說(shuō)明，旅游業(yè)的文化教育功能在進(jìn)一步提升。
5 、旅游是與文化、體育、廣電、出版相類似的部門(mén)或行業(yè)。 在改革開(kāi)放之初，服務(wù)業(yè)、社會(huì)事業(yè)被認(rèn)為是非物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)和行業(yè)，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)其公益性而忽略了對(duì)其產(chǎn)業(yè)性的認(rèn)識(shí)，給這些部門(mén)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系帶來(lái)很多困難，同樣，目前過(guò)于強(qiáng)調(diào)其產(chǎn)業(yè)性而忽視其社會(huì)性、服務(wù)性，對(duì)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是不利的。 前些年，文化、體育、廣電、出版等部門(mén)一般自稱為事業(yè)單位、是社會(huì)事業(yè)職能；近年來(lái)，隨著政企分開(kāi)、行政體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，也明確強(qiáng)調(diào)自身具有的產(chǎn)業(yè)功能，即文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、廣電產(chǎn)業(yè)、出版產(chǎn)業(yè)，但并不因此而否定其原有的社會(huì)事業(yè)性質(zhì)。這些部門(mén)兼具了產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重的性質(zhì)與功能。例如，文化部的“三定”方案中，關(guān)于文化部的職能就有“ 管理社會(huì)文化事業(yè)，擬定社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施”、“擬定文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的職能，也就是通常說(shuō)的兼具事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙重的性質(zhì)，體育等部門(mén)也是如此。 在此應(yīng)予進(jìn)一步明確的是，我們這里所說(shuō)的“事業(yè)”與以前旅游部門(mén)是“事業(yè)接待”、“事業(yè)單位”有所區(qū)別，現(xiàn)在的“事業(yè)”是指服務(wù)于全民、全社會(huì)的社會(huì)事業(yè)，是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的一種職能范圍，它作為一個(gè)管理部門(mén)不一定就必須是事業(yè)單位性質(zhì)（從現(xiàn)實(shí)看，要看編制，中央和省級(jí)是行政的，而以下則往往是事業(yè)的），作為一個(gè)行業(yè)要貫徹政企分開(kāi)、事企分離，并不是說(shuō)就不搞產(chǎn)業(yè)。
6 、旅游兼具社會(huì)服務(wù)的功能和性質(zhì)。從我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置“ 精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則要求看，政府機(jī)構(gòu)改革的基本方向是，加強(qiáng)計(jì)劃、財(cái)政、金融等與國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行密切相關(guān)的宏觀調(diào)控部門(mén)，建立健全強(qiáng)有力的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系；盡量壓縮和減少以產(chǎn)品為基礎(chǔ)設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，從而減少對(duì)企業(yè)的條條管理和約束；加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)部門(mén)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供有力的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)；加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，實(shí)行執(zhí)行與決策分離，執(zhí)法與自身經(jīng)濟(jì)利益分離；大力發(fā)展社會(huì)中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn) “ 小政府、大服務(wù) ” 創(chuàng)造重要條件。 按照機(jī)構(gòu)改革這一基本的方向，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)改革的方向就是要逐步撤銷和被行業(yè)協(xié)會(huì)替代的，例如，原紡織部、化工部、輕工部、冶金部等。從旅游局的工作職能看，它與“ 以產(chǎn)品為基礎(chǔ)設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)”有所區(qū)別，帶有明顯的社會(huì)服務(wù)部門(mén)的特征，不宜簡(jiǎn)單地將其視為專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)；從它在國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)的歸屬看，旅游是 在國(guó)家發(fā)改委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)社會(huì)事業(yè)司的聯(lián)系范圍，即“協(xié)調(diào)人口、文化、教育、衛(wèi)生、體育、廣播影視、旅游、政法、民政等發(fā)展政策”，也說(shuō)明應(yīng)屬于社會(huì)事業(yè)、社會(huì)服務(wù)部門(mén)范疇。因此，從改革的方面來(lái)說(shuō)，旅游部門(mén)應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的職能。
7 、旅游已成為人民群眾小康生活的重要內(nèi)容。黃金周旅游、假日旅游的崛起，使旅游消費(fèi)大眾化， 2004 年人均出游高達(dá) 84.8% ，“十一”黃金周超過(guò)了 1 億人次，旅游真正成為了全面小康的重要內(nèi)容。這無(wú)疑為眾多投資者、經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了無(wú)限商機(jī)，旅游創(chuàng)匯創(chuàng)收的水平也將大幅提高，但是對(duì)于旅游部門(mén)和全行業(yè)來(lái)說(shuō)，則應(yīng)注意把工作重點(diǎn)向旅游服務(wù)傾斜，也就是要大力倡導(dǎo)“以人為本”，把更多地精力用于搞好公共服務(wù)上，包括旅游信息、旅游服務(wù)、旅游安全、旅游救援等，把提高人民群眾享受旅游服務(wù)的滿意度，作為檢驗(yàn)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容�，F(xiàn)在一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)把提高公眾出游率列為小康生活的重要內(nèi)容，有的地方提出實(shí)施“國(guó)民旅游計(jì)劃”，都反映出旅游業(yè)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的范疇。
對(duì)于旅游行業(yè)來(lái)說(shuō)，及時(shí)認(rèn)識(shí)和把握這些發(fā)展變化，適時(shí)地調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)是非常有必要的。 |
