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    ●三中全會在強調“使市場在資源配置中起決定性作用”的同時，也強調了“更好發(fā)揮政府作用”。對像旅游業(yè)這樣綜合性強、帶動面寬、綜合效益好的領域，如何發(fā)揮好政府的作用更應該成為新時期旅游業(yè)改革創(chuàng)新關注的重點。

    ●從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢看，以線路為主導的團隊旅游方式正在向以旅游目的地為主導的散客旅游方式轉變。如果說過去旅行社領域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現在的旅游改革最重要的關注點自然應該放到旅游目的地上。

    ●旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，不能僅僅局限在旅游產業(yè)方面，而是需要在旅游產業(yè)和旅游事業(yè)兩個方面同時發(fā)力，一手抓產業(yè)引導，以順應市場經濟的需要，進一步激發(fā)市場的活力；一手抓事業(yè)促進，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的作用。

    ●旅游政策是關系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認識到，旅游政策并不在哪一個部門手中，而是涉及數十個部門的職能，因此旅游部門的工作重點是準確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應的協調機構，將這些需求反饋到相關部門，促使其制定和調整政策，以推動旅游業(yè)發(fā)展。 

    中國共產黨十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》�！稕Q定》提出的舉措涉及經濟、政治、生態(tài)、文化、社會、國防和黨的建設各個方面，勾勒出未來中國改革的路線圖。雖然《決定》只在“加快沿邊開放步伐”中出現“旅游”的表述，但實際上三中全會精神對旅游業(yè)改革創(chuàng)新的指導意義絕不限于此。《決定》為新時期旅游業(yè)的改革創(chuàng)新提供了新的思路和啟迪。因此，貫徹落實好三中全會精神，要在深刻把握三中全會精神實質的基礎上，結合旅游業(yè)發(fā)展的自身特點和規(guī)律，總結新時期旅游業(yè)實踐的成果，以新的思維、新的方式推動旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，才能找準旅游業(yè)在國家戰(zhàn)略中的定位，才能實現旅游業(yè)大發(fā)展。

    從大的范疇看，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新既有旅游經濟運行方式的創(chuàng)新、旅游企業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，也有旅游協會等社會組織的改革創(chuàng)新，政府推動旅游業(yè)發(fā)展方式的改革創(chuàng)新等。在旅游業(yè)改革創(chuàng)新中，政府與市場、政府與社會的關系是改革需要重點厘清的問題。按照矛盾論的分析方法，市場能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，社會組織能否更好地扮演政府和市場主體之間中介角色，很大程度都取決于政府職能的轉變，因此政府在推動旅游業(yè)發(fā)展中處于主要矛盾的位置，這就意味著政府創(chuàng)造性地推動旅游業(yè)發(fā)展，對于旅游業(yè)的改革創(chuàng)新起到至關重要的作用。政府是改革的主體，同時也是改革的對象，政府如何發(fā)展旅游業(yè)既是旅游業(yè)改革的重點，也是改革的難點。因此本文討論以三中全會精神推動旅游業(yè)的改革創(chuàng)新主要聚焦于政府，特別是將從旅游部門的視角來思考政府在新的改革形勢下如何促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的問題。

    一、確定旅游業(yè)改革創(chuàng)新的目標

    三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”從中可以看出國家治理問題在深化改革中的突出位置。從旅游改革看，具體改什么、怎么改，可以有不同的選擇和路徑，但歸根結底，旅游領域的改革最終要體現到提高和完善旅游治理能力上。這種治理不是政府單純地唱“獨角戲”，而是在政府的引導和推動下，全面整合各方面的力量，促進旅游業(yè)的良性健康發(fā)展；同樣，這種治理也不是單純地體現在旅游人數、旅游收入的多少上，而更多體現在旅游業(yè)發(fā)展與國家戰(zhàn)略的融合度上，即通過執(zhí)行國家戰(zhàn)略開辟旅游業(yè)發(fā)展新的空間，通過服務國家戰(zhàn)略全面發(fā)揮旅游業(yè)的綜合帶動功能，最終實現《決定》所講的，“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”

    二、把握旅游業(yè)改革創(chuàng)新的特征

    和其他各個領域一樣，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新必須以三中全會精神為指導才不會偏離方向。三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，向國內外表明了我們走市場經濟道路的堅強決心。對旅游業(yè)改革而言，在應該市

    場化的領域，繼續(xù)推動市場化發(fā)展依然是必須堅持的方向。但在旅游業(yè)的市場化改革中，我們也要清醒地認識到旅游業(yè)自身的特點,有針對性的進行改革：其一，市場化改革需要總體推進，市場經濟不是哪個領域的市場經濟，而是通過市場決定資源在整個經濟體系進行配置的過程。因此，旅游業(yè)的市場化改革主要取決于整個國家的市場化改革，在市場配置資源的過程中，資源有可能流進旅游業(yè)，也有可能流出旅游業(yè)。其二，建立統(tǒng)一的大市場是市場經濟的關鍵所在，而其中一個重要的內容就是打破行業(yè)壁壘和區(qū)域壁壘。在行業(yè)壁壘方面，相對于金融、石油、航空等壟斷程度較高的行業(yè)，旅游業(yè)除了旅行社經營范圍等很少的領域，幾乎沒有什么進入的限制，從這個意義上講，旅游業(yè)的市場化程度是比較高的。在區(qū)域壁壘方面，和其他很多領域一樣，旅游業(yè)在旅行社跨地區(qū)經營、旅游大巴跨地區(qū)運營、導游跨地區(qū)執(zhí)業(yè)等方面有一些不成文的地方保護主義問題。但這一“玻璃門”需要在打破區(qū)域壁壘的總體安排中加以改善。其三，在整個市場經濟運行中，還需要關注的是資金、技術、土地、勞動力等生產要素能不能在不同行業(yè)之間自由流動。旅游業(yè)由于自身的行業(yè)特征，在吸引生產要素上存在一些局限和障礙。比如，一些小旅行社、鄉(xiāng)村旅游經營戶由于規(guī)模小，獲取貸款比較困難；再比如旅游項目占地面積大，如果景觀用地也全部用征地的方式獲取，成本很高，不利于吸引投資。對這些問題，需要通過相關政策和規(guī)定的調整逐步加以解決。其四，旅游消費需求的滿足是一個系統(tǒng)工程，其供給方除了企業(yè)之外，也包括政府。從這個意義上講，旅游業(yè)不同于其他完全市場化的產業(yè)。

    值得注意的是，三中全會在強調“使市場在資源配置中起決定性作用”的同時，也強調了“更好發(fā)揮政府作用”。所以旅游業(yè)的改革創(chuàng)新不必把眼光只盯在市場化上面，對像旅游業(yè)這樣綜合性強、帶動面寬、綜合效益好的領域，如何發(fā)揮好政府的作用更應該成為新時期旅游業(yè)改革創(chuàng)新關注的重點。

    三、找準旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主戰(zhàn)場

    改革創(chuàng)新要找準主戰(zhàn)場才容易取得突破。與其他產業(yè)和行業(yè)不同，旅游業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場是旅游目的地，這就意味著，旅游改革創(chuàng)新要圍繞和依托旅游目的地推進才能夠取得實質的收效。從旅游業(yè)發(fā)展的趨勢看，以線路為主導的團隊旅游方式正在向以旅游目的地為主導的散客旅游方式轉變。旅游目的地集中旅游吃住行

    游購娛的主要環(huán)節(jié)，是提供旅游供給的主體，一定程度上也是旅游業(yè)競爭的主體。旅游目的地把涉及旅游的各方面資源整合得越有效，其競爭力也越強，旅游業(yè)的發(fā)展水平也越高，而旅游目的地發(fā)展水平的提高將直接推動我國旅游業(yè)發(fā)展水平的全面提高。如果說過去旅行社領域的改革是旅游改革的“牛鼻子”的話，現在的旅游改革最重要的關注點自然應該放到旅游目的地上。

    從這個意義上講，旅游改革創(chuàng)新的重點就是要通過各個層級共同的努力，重點改革旅游目的地旅游業(yè)發(fā)展中制約旅游業(yè)發(fā)展方方面面的問題。對旅游部門的改革創(chuàng)新來說，從橫向上要加強與其他相關部門的溝通協調，共同推動旅游目的地健康發(fā)展；從縱向上則要加強對旅游目的地涉及旅游工作方面的指導，通過旅游目的地這個載體，去解決旅游業(yè)發(fā)展中面臨的體制機制障礙和政策瓶頸。

    四、明晰旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主攻方向

    旅游改革創(chuàng)新需要明確方向，才不至于走彎路。從我國過去旅游業(yè)發(fā)展看，經歷了從外事接待向經濟產業(yè)轉變的過程。在這一時期，產業(yè)化發(fā)展成為過去二十多年推動旅游業(yè)發(fā)展的主要動力。但伴隨旅游業(yè)快速發(fā)展，單一的產業(yè)思維對旅游實踐中的一些現象并不能做出很好的解釋。比如，如果旅游業(yè)只有產業(yè)屬性，那么旅游業(yè)主要關注經濟效益即可；但實際的情況是，國家發(fā)展旅游業(yè)首先關注的是社會效益，其次才是經濟效益和生態(tài)效益，以及文化效益。再比如，國家要求公益性的城市公園、博物館、紀念館等，應當逐步免費開放，這就意味著在旅游業(yè)發(fā)展中有一部分參與者不是以追求市場最大化為目標。此外，現在各地在旅游業(yè)發(fā)展中都非常重視旅游公共服務，這也是其他經濟產業(yè)發(fā)展中所沒有的。這些情況的出現意味著旅游業(yè)的產業(yè)屬性和事業(yè)屬性都已經同時顯現�？傮w來看，過去政府抓旅游產業(yè)發(fā)展有不少措施和經驗，積極性也很高；但是與此相對應的是，政府對抓旅游事業(yè)發(fā)展卻重視不夠，方法和手段也比較欠缺。面對這樣的情況，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，就不能僅僅局限在旅游產業(yè)方面，而是需要在旅游產業(yè)和旅游事業(yè)兩個方面同時發(fā)力，一手抓產業(yè)引導，以順應市場經濟的需要，進一步激發(fā)市場的活力；一手抓事業(yè)促進，以新的思維，更好發(fā)揮政府在旅游事業(yè)中的主導作用。值得注意的是，與文化和體育等產業(yè)和事業(yè)有比較清晰的劃分不同，旅游業(yè)的產業(yè)屬性和事業(yè)屬性有時會混雜在一起，這也就要求我們主動順應這一特點，創(chuàng)造性地開展工作。

    五、突出旅游業(yè)改革創(chuàng)新的主要內容

    要實現提高旅游業(yè)治理能力的目標，就需要與時俱進地加快轉變職能，創(chuàng)新管理方式，拓展管理空間，提升管理水平。其一是創(chuàng)新管理方式。沒有相應的管理手段，旅游業(yè)的改革創(chuàng)新很容易成為一句空話。三中全會明確要求“全面正確履行政府職能”，并提出“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供”，這為旅游業(yè)完善管理手段指明了方向。具體來說，旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略不能是旅游部門的自說自話，而應該是真正能和國家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略相吻合，并體現自身發(fā)展特征的戰(zhàn)略。旅游領域的規(guī)劃是需要和城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃相銜接的規(guī)劃，是能夠落地的規(guī)劃；而在以旅游業(yè)為主導的區(qū)域，還應該爭取從旅游業(yè)發(fā)展的角度對相關的規(guī)劃進行調整和修訂。旅游政策是關系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題，但要清醒地認識到，旅游政策并不在哪一個部門手中，而是涉及數十個部門的職能，因此旅游部門的工作重點是準確把握旅游業(yè)發(fā)展的需求，并通過相應的協調機構，將這些需求反饋到相關部門，促使其制定和調整政策，以推動旅游業(yè)發(fā)展。通過標準完善管理是旅游部門推動工作的重要經驗，星級飯店標準、A級景區(qū)標準等都在實踐中發(fā)揮了很大作用，新的形勢下如何更有創(chuàng)造性地開展旅游標準化工作對旅游管理具有重要意義。旅游市場監(jiān)管是政府的重要職能，三中全會明確要求“市場機制能有效調節(jié)的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。”總體來看，旅游部門自身行政審批項目很少，減少審批主要是與旅游相關部門的審批。除減少審批之外，旅游監(jiān)管未來需要更多在事中、事后監(jiān)管上下功夫，這對監(jiān)管部門而言是一個必須克服的難題。需要注意的是，隨著信息技術水平的提升和大數據時代的到來，為創(chuàng)新旅游監(jiān)管提供了新的可能。比如有些地方旅游部門就在嘗試通過信息化的手段，將游客選擇旅游產品的需求和政府的旅游監(jiān)管結合起來，以創(chuàng)造一種新型的監(jiān)管方式。旅游公共服務是需要政府主動承擔的職責，但這一領域的改革創(chuàng)新應該是在借助和整合旅游目的地公共服務資源基礎上，有針對性地完善特定的旅游公共服務內容，并非不切實際地另起爐灶。

    其二是要積極拓展管理空間。對旅游的管理不能僅僅是旅游部門對旅行社的管理，也不應該是各個涉旅部門各自為政的管理，而應該是從保障旅游權利，有效滿足游客需求出發(fā)，為提高人民群眾滿意度，促進旅游業(yè)健康發(fā)展，更好發(fā)揮旅游綜合帶動功能，通過整合行政資源等各種管理資源，對旅游業(yè)實行的全面、復合的公共管理。未來旅游的管理應該覆蓋旅游資源、游客流動、旅游業(yè)運行、旅游業(yè)促進等方面的內容。對旅游部門來說，除了做好自己本職的管理工作以外，更需要加強與各部門之間的協調與合作，共同推動旅游業(yè)的健康發(fā)展。

    六、旅游業(yè)改革創(chuàng)新需要關注的幾個問題

    各級政府、特別是旅游部門除了要按照自身的職能推動旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，還要根據三中全會《決定》的有關內容，找到旅游業(yè)改革創(chuàng)新的切入點，以便在新的領域形成旅游業(yè)新的發(fā)展格局，同時更好發(fā)揮旅游業(yè)在推動“五位一體”發(fā)展中的作用。

    其一，推動旅游領域新一輪的開放�！稕Q定》要求“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。”這一規(guī)定的基本導向將是借鑒“法無禁止即可為”的國際慣例，其結果將有助于建立更加公平開放透明的市場規(guī)則。旅游是相對開放程度較高的領域，但下一步還需要認真研究哪些領域應該設負面清單，哪些領域應該加快開放，通過強化規(guī)則意識，來提高旅游業(yè)的開放程度。

    其二，推動旅游發(fā)展成果更多進入地方政府考核體系。《決定》提出要“完善發(fā)展成果考核評價，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。為推動生態(tài)文明制度建設，《決定》還提出，“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產總值考核。”旅游業(yè)是與國家“五位一體”發(fā)展思路銜接很緊密的一個領域，旅游業(yè)發(fā)展成果與一個地方的科學發(fā)展程度有很強的相關性，因此在旅游改革創(chuàng)新中，有必要在一些旅游目的地加強旅游成果方面的考核，特別是在一些旅游經濟比重很大的限制開發(fā)區(qū)，可以積極探索用旅游資源保護和利用狀況，旅游業(yè)發(fā)展狀況作為衡量地方政府的主要指標。

    其三，全面發(fā)揮旅游業(yè)在推動新型城鎮(zhèn)化中的作用。《決定》要求“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”，同時要求“產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協調推進。”在旅游資源較豐富的地方，以旅游為動力推動城鎮(zhèn)化完全符合國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。值得注意的是，旅游城鎮(zhèn)化有自身的特點和規(guī)律，這需要在國家推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，通過改革和創(chuàng)新，有序推進旅游城鎮(zhèn)化，為國家城鎮(zhèn)化建設作出獨特的貢獻。此外，在《決定》中還提出，“優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載力。”目前我國許多城市在規(guī)劃建設中，不同程度存在對快速增長的旅游休閑需求考慮不足的問題，而在相應的管理中，也較少把針對游客的管理進行通盤考慮，這既導致了城市功能的不完善，也降低了游客的滿意度。目前，一些地區(qū)正在嘗試將旅游人口與常住人口一起作為城市規(guī)劃的主要依據，這些探索無疑對旅游改革創(chuàng)新具有重要意義，同時也有利于增強城市的綜合承載力。

    其四，充分發(fā)揮旅游在睦鄰、安鄰中的積極作用�！稕Q定》提出，“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策。”過去我國旅游領域的沿邊開放主要集中在邊境旅游方面，同時邊境旅游的政策與整個沿邊開放銜接也不夠緊密。未來旅游的改革創(chuàng)新要積極參與到沿邊開放中去，不僅要為游客在邊境流動提供更多便利，還可以積極探索通過政策支持，在邊境地區(qū)共同開發(fā)旅游項目，共同發(fā)展具有邊境特色的旅游產品。

    其五，積極提高旅游業(yè)綜合執(zhí)法水平�！稕Q定》提出要“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制”。在新頒布的《旅游法》中也有綜合執(zhí)法的內容。在繼續(xù)完善目前一些地方已有的旅游綜合執(zhí)法機制外，需要深化改革的是，加快推動旅游目的地指定或者設立統(tǒng)一的旅游投訴受理機構，受理投訴后，根據各部門的職能，及時處理相關涉旅投訴。同時，在一些旅游熱點地區(qū)，可以探索通過各職能部門統(tǒng)一授權給一個綜合性的旅游執(zhí)法機構的方式，設立旅游警察，對熱點地區(qū)出現的各種涉旅問題進行及時有效的處理。

    其六，在自然資源整合管理中推進資源的旅游化利用。三中全會在生態(tài)文明制度建設中，對自然資源管理改革提出了新的要求。提出要“形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。”“健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。”特別值得關注的是，三中全會借鑒國際上的普遍做法，首次提出了“建立國家公園體制”�？梢灶A見，這一體制的變革將對自然資源的管理產生深遠的影響，同時也會對旅游業(yè)的發(fā)展產生深遠的影響。盡管具體的實施方案還沒有出臺，但可以預計未來的改革必然有助于打破自然資源分割管理的格局，有助于實現自然資源的保值增值。從旅游業(yè)發(fā)展的角度看，不論哪一類自然資源，旅游業(yè)都能很好地融入其中，無論是建設部門管理的風景名勝區(qū)，還是環(huán)保部門管理的自然保護區(qū)、林業(yè)部門管理的森林公園、水利部門管理的水利風景區(qū)，旅游功能都是必不可少的功能。旅游也因此可以超越部門利益，很好地發(fā)揮促進資源保護和利用的作用。從這個意義上講，景區(qū)本身的屬性和歸哪個主管部門管理并不重要，重要的是其能不能在保護的前提下，實現資源的有效利用，滿足游客觀光休閑的需要。未來旅游部門應該積極主動參與到自然資源管理體制的改革中來，在國家公園等制度設計中，全方位地體現旅游發(fā)展的訴求，使國家公園在促進自然資源保護的同時，也成為國民重要的旅游休閑區(qū)。