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□奇創(chuàng)旅游規(guī)劃咨詢運(yùn)營機(jī)構(gòu)俞昂高冬

    隨著我國國民收入水平的不斷提高，大眾對旅游的期望與熱情也在不斷增長，對旅游產(chǎn)品的需求已經(jīng)不再滿足于簡單的景點(diǎn)觀光，越來越偏愛具有休閑、娛樂、度假、養(yǎng)生等多樣化功能的體驗(yàn)性旅游產(chǎn)品，由此具有綜合功能的旅游度假區(qū)也隨之在各觀光景點(diǎn)附近出現(xiàn)。
    傳統(tǒng)觀光型景點(diǎn)的功能相對單一，除了核心景點(diǎn)外，只有少量的住宿、餐飲、購物等基礎(chǔ)設(shè)施與之配套，體量也相對較小。而旅游度假區(qū)除觀光景點(diǎn)，還擁有多種休閑娛樂設(shè)施及與之配套的度假物業(yè)，占地面積較大，從而需要更多的旅游用地與建設(shè)用地。
    在我國，城市及居民區(qū)建設(shè)用地屬于國有土地，而大多數(shù)風(fēng)景區(qū)位于城區(qū)外，其周邊用地多屬于農(nóng)村集體用地，度假區(qū)的發(fā)展離不開土地，將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地是目前國家土地法規(guī)定的基本程序。但是，在征地過程中，往往會產(chǎn)生某些不和諧的因素，征地致貧的現(xiàn)象時有發(fā)生，這是在建設(shè)旅游度假區(qū)的過程中必須考慮和面對的問題。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民失去土地，同時由于缺乏必要的勞動技能，在征地補(bǔ)償費(fèi)用盡后可能陷入沒有收入的困境。如果征地補(bǔ)償費(fèi)又沒有按時足額發(fā)放，農(nóng)民既沒有土地的保障，也沒有城市的社會保險，很容易成為社會的不穩(wěn)定因素。因?yàn)檫@種遺留問題引起的司法訴訟案件不斷。以旅游促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是為了提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏�，而征地致貧卻事與愿違，如何既保證旅游度假區(qū)的建設(shè)，又增加當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖�，成為衡量度假區(qū)成功開發(fā)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。
    在現(xiàn)有的法律框架下，如何保證農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯，土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式提供了一種可能的嘗試。農(nóng)民將土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)胤N糧大戶或者龍頭企業(yè)，每年獲得固定的租金。但是這種方法規(guī)定被流轉(zhuǎn)出去的土地性質(zhì)不能發(fā)生改變，也就是說農(nóng)村集體用地不能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。從產(chǎn)生這種問題的根源看，同地不同價是其主要原因。按集體用地形式的征用費(fèi)用可能只需要幾萬元到十幾萬元一畝，而土地通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等合法形式出讓后，土地價格是幾十萬甚至幾百萬元一畝。出讓后的巨大收益與征地費(fèi)用之間的差距使地方政府在土地方面的獲得增值收益。而被征地農(nóng)民除得到一定的補(bǔ)償費(fèi)用外，土地的增值收益并沒有得到，按最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的保險費(fèi)用無法保證今后的生活。
    土地屬性就像戶口屬性，相同地段土地，由于一個是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，一個是農(nóng)村集體用地，其價格就有天壤之別。但是其使用價值卻可能相同，這就帶來了一定的不公平。建設(shè)用地的價格可以越炒越高，而集體用地的價格基本一成不變，其剪刀差效應(yīng)越來越明顯，長期下去所積累的矛盾會越來越多，再要解決需要付出更大的社會成本。
    筆者認(rèn)為改革目前的土地征用制度，首先要從改變收入分配機(jī)制入手。在奇創(chuàng)旅游咨詢運(yùn)營機(jī)構(gòu)參與的陜西太白山旅游度假區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目中，業(yè)主單位太白山管委會及開發(fā)公司對度假區(qū)農(nóng)民的安置、就業(yè)等問題在度假區(qū)開發(fā)過程中如何解決，如何與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，提出較高要求，為此奇創(chuàng)項(xiàng)目團(tuán)隊提出建議方案：對于不同用途的土地，分別采用土地出讓或者土地流轉(zhuǎn)的方式。改變簡單的土地征用方式，將土地的部分安置補(bǔ)償費(fèi)集中，成立農(nóng)民持股會，持股會作為整個度假區(qū)的股東，參與度假區(qū)的土地出讓，分享土地增值收益。這樣，農(nóng)民就從一個被動的被征地戶，成為了整個度假區(qū)的開發(fā)股東（雖然個人股份較少），不僅可以減少在征地過程中的抵觸情緒，同時通過分紅的方式保證了在整個開發(fā)過程中的持續(xù)土地增值收益，其所持有的股份同時可以通過一定的方式予以轉(zhuǎn)讓，這將成為保障農(nóng)民收入的另一種方式。
    目前，在各地的招商優(yōu)惠條件中，有將土地出讓金定得越低越好的趨勢。其實(shí)這種方法在實(shí)際操作過程中是不妥的。很多地方土地成本不超過5萬元/畝，再經(jīng)過層層盤剝，真正到達(dá)失地農(nóng)民手中的補(bǔ)償款是少之又少。補(bǔ)償費(fèi)既少，又缺乏其他相應(yīng)謀生技能，失地失業(yè)將是揮不去的陰影。這種不計成本的土地出讓方式應(yīng)該予以改變，土地征地費(fèi)用應(yīng)該大于補(bǔ)償費(fèi)用和農(nóng)民社會保險費(fèi)用之和。如此也許又會產(chǎn)生顧慮，即土地開發(fā)成本高了，會阻礙投資開發(fā)商的進(jìn)入，其實(shí)不然。旅游度假區(qū)能否向開發(fā)商成功出讓土地，取決于開發(fā)商開發(fā)的物業(yè)能否產(chǎn)生合理的利潤，或者在一定的經(jīng)營期限內(nèi)，所投資的物業(yè)能否收回成本。這與開發(fā)的產(chǎn)品品質(zhì)及市場行情有關(guān)。旅游度假區(qū)在這方面較其他地區(qū)相比有較大優(yōu)勢。旅游度假區(qū)開發(fā)導(dǎo)向可以傾向開發(fā)價值較高的物業(yè)，則其銷售價格較高，開發(fā)商能夠承受的土地價格也較高，可以提供的安置補(bǔ)償和農(nóng)民社會保險費(fèi)用也較高，這樣就形成了一種良性的循環(huán)，安置農(nóng)民、開發(fā)商、國家、最終的度假物業(yè)客戶各得其所。
    在解決了農(nóng)民的安置問題后，需要解決失地農(nóng)民的居住問題。農(nóng)民的居住用房是在農(nóng)村宅基地上自行建設(shè)的，缺乏規(guī)劃性，整體上較為凌亂。若此村莊在風(fēng)景區(qū)附近，在風(fēng)景區(qū)擴(kuò)建或新的度假區(qū)開發(fā)過程中，如果沒有合理規(guī)劃，當(dāng)?shù)鼐用褡孕写罱ā⑦`章建房等現(xiàn)象將屢禁不止，甚至建起6至8層的小產(chǎn)權(quán)房。所以在度假區(qū)的建設(shè)中，要避免小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，對宅基地農(nóng)民的合理補(bǔ)償顯得尤為重要。原有農(nóng)村自建房動遷后，讓其自行建設(shè)，費(fèi)用如果過低，要是同時沒有其他收入來源，在小城鎮(zhèn)中多建幾層樓收取租金或者干脆出售小產(chǎn)權(quán)，成了失地農(nóng)民的一種主要收入來源。
    筆者認(rèn)為結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，采用合理的補(bǔ)償機(jī)制，以宅基地?fù)Q取配套設(shè)施齊全的多層公寓式安置住房，可以一步到位地解決問題。在奇創(chuàng)旅游咨詢運(yùn)營機(jī)構(gòu)參與的云南旅游投資開發(fā)有限公司委托的西雙版納嘎灑溫泉旅游度假區(qū)的規(guī)劃中，就少數(shù)民族的村寨保護(hù)問題與合理的開發(fā)利用亦進(jìn)行了探索，方案提出保護(hù)和開發(fā)是相對的，在新的歷史條件下，要將新的元素加入，同時充分挖掘文化資源，將民族風(fēng)情游、傣族農(nóng)家樂等項(xiàng)目結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，適時引入，在改變傣族人民相對落后的居住環(huán)境的同時，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
    社會主義新農(nóng)村建設(shè)，需要為居住在農(nóng)村地區(qū)的人口提供舒適的居住環(huán)境、社會保障和就業(yè)條件。旅游度假區(qū)的建設(shè)過程中，需要引進(jìn)大量服務(wù)型的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，為失地農(nóng)民的就業(yè)就近和就地解決找到了一條適合的路線，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用襁M(jìn)行了有益的嘗試。通過實(shí)踐，筆者認(rèn)為旅游度假區(qū)的建設(shè)可以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的安置就業(yè)、為社會主義新農(nóng)村建設(shè)探尋一種現(xiàn)實(shí)的可能。