首席記者 李紅 記者 郭躍華

　　核心提示

　　今年，我省旅游業(yè)總收入要達到2626億元。這是《2011年加快旅游業(yè)發(fā)展工作方案》中對我省旅游業(yè)發(fā)展描繪的“經(jīng)濟美景”。

　　現(xiàn)如今，旅游不僅在我省經(jīng)濟社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，而且已成為人們生活中不可或缺的一部分。如何通過立法更好地保護旅游者權益，促進旅游業(yè)的發(fā)展，已成為當務之急。

　　昨日召開的全省旅游法制工作座談會上，與會各方圍繞去年12月29日出爐的《中華人民共和國旅游法（草案第一稿）》，結合河南實際提出了旅游業(yè)立法的“河南聲音”。這些“聲音”將匯總后提交全國人大旅游法起草組。

　　旅游立法河南聲音：

　　● 問題：旅游市場低價競爭，虛假宣傳；就餐質量差，住宿條件大打折扣；零團費、負團費……

　　● 聲音：健全“旅游合同”，理順旅游管理體制；明確游客基本權利，確立游客精神損害賠償制度等，保障游客權益；明確導游地位，規(guī)范從業(yè)行為，完善管理體制，建立完善的導游社會保障制度

　　立法進展：

　　旅游法千呼萬喚已見端倪

　　“旅游法是改革開放初期就啟動的立法項目之一，曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，上世紀90年代初期，國家旅游局曾擬出法律草案并在一定范圍內(nèi)征求過意見。由于當時我國旅游業(yè)尚處于起步階段，有關方面對該法涉及的一些重要問題認識不盡一致，有關旅游管理的行業(yè)法規(guī)和地方性法規(guī)基本上還是空白。立法條件不成熟，立法經(jīng)驗積累不夠，因而這部法律草案未能提請審議。”河南省旅游局副局長王玉寶說。

　　這一等，就是近20年。2009年12月份，全國人大財經(jīng)委員會召開會議成立旅游法起草組并舉行了起草組第一次全體會議。這標志著旅游立法工作正式啟動。

　　“起草領導小組組長是全國人大財經(jīng)委主任、委員石秀詩，他是咱們河南老鄉(xiāng)。上個月，石秀詩主任還帶隊專程來河南進行了為期5天的旅游立法調(diào)研。”王玉寶說。

　　由于剛在北京參加過由旅游法起草小組召集的立法研討會，王玉寶對旅游法立法的進展了然于胸。

　　“去年12月，已經(jīng)形成了正式的法律草案第一稿。立法工作計劃在兩年內(nèi)完成，爭取2012年提請全國人大常委會審議通過。”王玉寶說。

　　立法思路：

　　采取綜合模式力避部門利益

　　“近年來，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，在規(guī)模上已接近西方旅游業(yè)發(fā)達的國家，但發(fā)展質量和管理水平仍有較大差距。”王玉寶說，旅游管理涉及多個領域和行業(yè)，迫切需要加快制定一部綜合性的旅游法，從而明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施和要求，明確旅游者權益保障，確立統(tǒng)一的市場規(guī)則和規(guī)范，建立國家旅游發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制等。

　　“旅游立法應當把規(guī)范、細化各市場主體間的權利義務關系作為重點，通過加強行政監(jiān)管和司法救濟來解決旅游市場存在的混亂問題。需要在法律中確定產(chǎn)業(yè)政策導向，明確旅游者、旅游經(jīng)營者、管理者之間的責權關系，規(guī)范旅游資源開發(fā)、保護與可持續(xù)發(fā)展，并通過建立旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制，解決有關交通、景區(qū)、住宿、餐飲、娛樂、購物及安全等多個環(huán)節(jié)的管理職責等問題。”

　　“一定要有這樣一種思想：旅游法是一部綜合性的法，是旅游的大法，不是為旅游部門立的法，也不是單純的行政管理法，而是行政法加民商法加促進法等的綜合性法規(guī)。不能從旅游部門一家的角度來看問題，不能站在部門利益考慮立法。”王玉寶說。

　　對此，河南大學歷史文化學院教授劉坤太也有相同的看法。他說：“旅游法的制定對旅游業(yè)來說具有跨時代意義，旅游業(yè)界、旅游管理界、旅游學界都非常關心。正因為如此，應當對旅游法的條文內(nèi)容報以高度理性的關注，避免因為對本領域的偏愛而在國家大法里規(guī)定不適當，或者遺漏一些重要的條款，影響國家大法的合理性和嚴謹性，影響旅游行業(yè)的健康發(fā)展。”

　　另外，他還提出：“各級政府應根據(jù)本地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，適時編制旅游規(guī)劃。現(xiàn)實中，各地政府因為資金的原因，沒有能力編制旅游規(guī)劃，把編制旅游規(guī)劃的權力委托給了企業(yè)或其他社會團體。企業(yè)和團體更多地考慮了他們集團內(nèi)部的利益，無法做到公平、公正，在用水用地、資源利益保護、當?shù)鼐用癖Ｗo、旅游地基礎建設、旅游地文化本色保護等方面會出現(xiàn)許多問題，形成了不好的影響。”

　　劉坤太認為，旅游規(guī)劃的編制工作應由具備國家認定相應資質的法人團體承擔，任何個人不得強迫編制團體將不適當?shù)膬?nèi)容寫入旅游規(guī)劃。

　　立法困境：

　　產(chǎn)業(yè)鏈長，存在條塊分割格局

　　“無資質經(jīng)營，低價競爭，虛假宣傳廣告，嚴重損害了旅游者和經(jīng)營者的合法權益，擾亂了市場秩序。”王玉寶說，“究其原因，旅游產(chǎn)業(yè)鏈長、關聯(lián)行業(yè)多、市場化程度高，在我國行政管理體制和現(xiàn)有法律框架下形成了條塊分割的管理格局，難以實施綜合治理，依靠行政規(guī)范很難取得成效，需要進一步健全"旅游合同"等民商法規(guī)則。因此，我國亟須旅游綜合立法，建立符合中國旅游業(yè)實際情況和發(fā)展要求的綜合監(jiān)管體系。”

　　那么，能不能通過立法的方式把旅游的管理體制給理順？鄭州大學旅游學院院長杜書云說：“現(xiàn)在旅游景點有旅游局管的，有文物局管的，有林業(yè)局管的，有些地方還由旅委會來管理。不少地方景區(qū)有局長，旅游局也有局長，兩者如果是平級的話，還會出現(xiàn)很多問題。”

　　“另外，20世紀90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，對旅游業(yè)產(chǎn)生了非常大的影響，旅游業(yè)發(fā)生很大的變化，旅行社的經(jīng)營形式發(fā)生很大的變化，特別是在線旅游，比如在國外，手機電子商務已經(jīng)是在線旅游一個很重要的點。手機的預訂功能，機場的接機、酒店的入住以及識別功能，全都可以依靠手機來完成。在線旅游這樣的新形式，怎樣通過法律的形式來規(guī)范，草案中沒有涉及。”杜書云說。

　　打著開發(fā)的旗號，在風景保護區(qū)私采濫炸，這種現(xiàn)象并不少見。“現(xiàn)在風景區(qū)內(nèi)人造的東西越來越多，有些經(jīng)營不下去了，干脆關門走人，不僅形成了大量建筑垃圾，也破壞了原生態(tài)環(huán)境。”河南大學歷史文化學院教授謝清溪說。

　　省旅游局規(guī)劃發(fā)展處處長李延慶說：“旅游立法中亟須明確執(zhí)法主體是誰，游行業(yè)主管部門是干什么的。”

　　“我國部分地方旅游資源存在盲目開發(fā)、過度利用，導致景觀受損、環(huán)境破壞、生態(tài)退化等現(xiàn)象。在旅游產(chǎn)品開發(fā)中，也存在低水平開發(fā)、重復建設、惡性競爭的問題。原因之一就是旅游資源保護和規(guī)劃體系不完善、不健全，旅游規(guī)劃的科學性不夠，規(guī)劃得不到很好落實。”王玉寶說，這就需要通過旅游立法，明確旅游規(guī)劃的內(nèi)容、原則和法律地位，為建立健全旅游資源保護和科學規(guī)劃的制度體系提供法律依據(jù)。

　　王玉寶認為，處理好旅游資源保護與合理開發(fā)利用的關系是旅游立法的一項重要內(nèi)容。為此，要做好旅游法與土地法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、環(huán)境保護法、森林法、草原法以及風景名勝區(qū)條例、自然保護區(qū)條例等法律法規(guī)的銜接，并通過立法對旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游功能區(qū)規(guī)劃的編制進行規(guī)范。

　　立法期待：

　　提升服務質量保障游客權益

　　住宿條件大打折扣、就餐質量差、行程倉促像打仗……很多人對旅游既懷有期待，也有著種種恐懼。

　　王玉寶說，必須通過旅游立法明確各類旅游企業(yè)和從業(yè)人員的權利義務，完善管理體制和保障機制，從制度上保障服務質量的不斷提升。比如：高星級賓館存在的重“硬件”、輕“軟件”、服務質量不高的現(xiàn)象；部分旅游企業(yè)誠信缺失現(xiàn)象；旅游從業(yè)人員平均素質不夠高等問題。

　　“目前旅游市場上存在的損害旅游者合法權益的各種問題，依照現(xiàn)行法律法規(guī)很難予以徹底解決。”王玉寶說，“例如現(xiàn)行法律也保護消費者的知情權，但旅游消費中信息不對稱的現(xiàn)象突出，旅游者知情權應得到更大程度的保護。另外，按照現(xiàn)行法律，由于旅游相關服務者的原因發(fā)生意外而造成旅游者重大損失的，現(xiàn)實中多先由旅行社對旅游者承擔責任。而旅行社需要相應的保險保障制度，才能承擔起對游客的賠付責任。再者，旅游者尋求權益保護的途徑不暢。為了充分保護旅游者合法權益，迫切需要針對旅游的特殊性制定旅游法，從明確旅游消費者、旅游經(jīng)營者之間的權利義務，明確旅游合同中的特殊規(guī)定，完善旅游者權利救濟途徑等方面作出法律規(guī)定。”

　　王玉寶說：“當前旅游經(jīng)營中產(chǎn)生的糾紛，如旅客購物糾紛、飯店物品保管責任認定、游客意外傷害等，各地在執(zhí)法監(jiān)督工作中存在相同性質的糾紛處理依據(jù)不同、處理結果差異大等情況。特別是一些涉及旅游經(jīng)營與游客利益的基本民事制度，難以通過現(xiàn)行行政法規(guī)作出規(guī)范，影響到游客利益的保護。”

　　“要將旅游者權益保障作為立法的基本理念，從多環(huán)節(jié)實現(xiàn)對旅游者合法權益的保障，包括明確旅游者的基本權利，確立旅游者精神損害賠償制度和旅游經(jīng)營者對有關損害的現(xiàn)行賠付制度，完善旅游者隱私權保護制度，建立旅游者權利救濟制度等。”

　　立法建議：

　　從法律層面上杜絕“零團費”

　　今年春節(jié)期間，來自安徽的張氏夫婦不滿香港導游因自己無購物而惡言相向，與這名女導游爭執(zhí)打斗，引起業(yè)界震驚。相關專家認為，這與香港導游的薪酬制度不無關系。知情人士指出，目前很多香港導游都是“自由人”，沒有底薪，可以帶不同旅行社的團。若帶的是低價團，游說游客購物的提成便成為他們的主要收入來源。一旦游客不購物，他們就可能使用不當手段使游客就范。

　　"社會地位低微、社會保障缺失、整體素質偏低"，調(diào)研中，旅游業(yè)界代表用這樣來描述導游人員目前的現(xiàn)狀。

　　謝清溪說：“在現(xiàn)代旅游的發(fā)展中，旅游"零團費"和"負團費"實質上是一種欺詐行為。"零團費"和"負團費"主要是依靠旅行過程中對額外項目的收費、降低接待的標準、減少開支、安排購買活動來彌補收入，擾亂了旅游市場的秩序，影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展，從法律的層面上應該杜絕。如果出現(xiàn)這種現(xiàn)象就視為違法，旅游企業(yè)就可以由價格競爭向品牌競爭轉變。旅行社的服務應實行明碼標價，強化旅游合同的管理，強化旅行社和游客的合同管理，強化旅行社和導游的合同管理，強化旅行社和旅行社的合同管理。對違約的行為，要進行法律的追究。”

　　很多業(yè)界代表認為，導游的現(xiàn)狀與管理體制與當前旅游市場存在的問題具有較大的關聯(lián)性。因此，要通過制定旅游法明確導游的地位，保障其合法權益，規(guī)范其從業(yè)行為，并進一步完善其管理體制。

　　“現(xiàn)在導游的社會地位低、社會保障低、工資待遇低。要解決這一問題，在導游管理上要以人為本，建立完善導游社會保障制度。為導游購買養(yǎng)老金、失業(yè)金和醫(yī)療保險金，這樣導游才能一心撲到工作當中。建立合理的導游基本工資制度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有的導游的基本工資才300元，這樣導游為了生活，必須要從游客的身上得到利益。旅行社應根據(jù)其他員工的薪金水平，合理確定導游的基本工資。草案中，也應該將小費的問題明確化。” 謝清溪說。