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伴隨著人類社會的發(fā)展進步，各種重大災害和突發(fā)事件不斷發(fā)生，風險因素呈現(xiàn)增長趨勢，如“9•11”事件、非典、禽流感以及印度洋海嘯等。世界各國除了遭受地震、洪水、臺風、火災、疫情和社會犯罪等傳統(tǒng)災害外，新的災害事故種類也在不斷增多，特別是技術性事故、化學品泄漏、恐怖主義事件的威脅日益突出，給經(jīng)濟社會發(fā)展及人民生命財產(chǎn)安全帶來嚴重危害，也給政府執(zhí)政能力帶來嚴峻挑戰(zhàn)與考驗，各國政府已經(jīng)將應急管理作為公共管理工作的重中之重。為深入貫徹落實《國務院關于實施國家突發(fā)公共事件總體應急預案的決定》和全國應急管理工作會議精神，第二屆中國政府電子政務論壇于2005年8月在北京舉行，其主題為突發(fā)公共事件應急管理信息系統(tǒng)建設與應用，重點研討當前我國突發(fā)公共事件應急管理的體制、機制、資源整合、網(wǎng)絡平臺和功能評估等問題。可見，基于電子政務視角的政府應急管理機制研究，既是政府應急管理研究的一個新視角，又是政府應急管理機制研究的一個新拓展。本文從宏觀層面闡述課題的研究構想，以求教于方家。

一、研究述評

1．國內外文獻的調研

課題組就應急管理、應急預警、應急響應、應急善后、應急保障等主題進行了文獻檢索，檢索時間為2006年10月12日，檢索范圍為ProQuest Digital Dissertation（簡稱PQDD，博碩士論文數(shù)據(jù)庫）、EBSCO系列數(shù)據(jù)庫中的Academic Search Premier (學術期刊數(shù)據(jù)庫)、ProQuest檢索平臺數(shù)據(jù)庫中的Academic Research Library（學術研究期刊數(shù)據(jù)庫）、中國學術期刊全文數(shù)據(jù)庫（CJFD）、中國優(yōu)秀博碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫（CDMD）、中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫（CPCD）、中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫（CNCD）等7個文獻數(shù)據(jù)庫。所得結果如表1所示：

表1  重要文獻數(shù)據(jù)庫中相關主題研究文獻的分布狀況

2．進一步研究的空間

從上述檢索結果并結合其內容來看，學界對應急管理進行了一定的研究，大都比較注重案例分析和實證分析，研究角度具有多樣性。比如有的從公共管理角度，有的從政治學角度，有的從社會學角度，有的從地理學角度，有的從工程學角度，還有的從教育學角度，等等。學者們對應急管理問題的研究，取得了比較豐碩的研究成果，但研究的空間還需要進一步拓展，概括起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，加大政府應急管理問題研究的力度。從研究成果的數(shù)量可以看出，存在“一多一少”現(xiàn)象，即目前我國學界對應急管理問題的研究比較多，但對政府應急管理問題的研究還比較少，對政府應急管理問題的研究還沒有形成研究一個熱潮，還處于起步階段。這種現(xiàn)象與政府應急管理在各種應急管理中的主體地位是不相稱的，因為在眾多應急管理類型中，政府應急管理是最主要的一種，政府應急管理的主體地位決定了政府應急管理研究的重要性。因此，課題組選擇政府應急管理機制為主題，希望通過加強政府應急管理機制的研究，為我國政府應急管理實踐提供可行性借鑒，豐富政府應急管理的理論基礎。

第二，加強電子政務在政府應急管理中的應用研究。盡管有部分學者已經(jīng)提出“應急電子政務”的概念，并開始關注應急電子政務的功能及建設等問題。但是，不可否認的是，學界對于電子政務和政府應急管理機制的研究，“各自為政”的現(xiàn)象還比較普遍。一方面，學界對電子政務的研究主要集中于日常管理領域，而關注政府應急管理領域的比較少；另一方面，學界對政府應急管理機制的研究，涉及到“電子政務在應急管理中的應用”這一主題的研究還比較少，對于電子政務為什么要在應急管理中應用、如何應用、應用后有什么效果等問題的研究不多。概括起來說，基于電子政務視角研究政府應急管理問題還處于一個起步階段�；�于此，課題組的選題正是為了彌補這一研究的不足，從電子政務視角出發(fā)，實現(xiàn)電子政務與政府應急管理有機結合，致力于構建一套能適合電子政務發(fā)展要求的政府應急管理機制。

第三，拓展政府應急管理機制研究的領域。學者們盡管對電子政務在政府應急管理中的應用進行了一定程度的探究，但從涉及“電子政務在應急管理中應用”這一主題的文獻內容看，其研究存在“重技術、輕管理”的現(xiàn)象，片面注重對各種應急系統(tǒng)的研究，過分強調現(xiàn)代信息技術的作用，而忽視電子政務的管理功能。電子政務環(huán)境下的政府應急管理，不僅僅是應急系統(tǒng)的開發(fā)，也不能簡單理解為信息技術在應急管理中的應用，而需要各種技術力量與非技術力量的整合、各級管理機構的協(xié)調配合，需要形成一系列快速、精確、高效而規(guī)范的應急管理機制，只有這樣才能切實提高政府應急管理的能力和水平。因此，課題組的研究，將不僅研究電子政務技術在政府應急管理機制中的應用，將更關注電子政務在政府應急管理活動中的管理功能，拓寬政府應急管理研究的領域。

二、研究目的與意義

本課題研究的目的是為了在電子政務與政府應急管理之間尋求一個切入點，通過探討電子政務環(huán)境下的政府應急管理機制構建，為電子政務建設提供新的發(fā)展思路，為政府應急管理實踐提供可資借鑒的理論框架。具體來說，本課題具有以下理論價值與實踐意義：

1．有助于現(xiàn)代管理科學理論的深化和發(fā)展

基于電子政務視角，對政府應急管理機制進行研究，就是要促進電子政務與政府應急管理有機結合，盡可能地避免突發(fā)事件發(fā)生，最大限度地減少突發(fā)事件造成的損失，切實提高政府應急管理能力和水平。因此，在研究過程中，通過綜合運用公共管理理論、危機管理理論等基本理論，對電子政務環(huán)境下的政府應急管理機制進行深入研究，所提出的理論模型及其框架體系具有重要的理論價值，有助于現(xiàn)代管理科學理論的深化和發(fā)展。

2．有利于提高政府應急管理能力和水平

加強政府應急管理，維護社會安全與穩(wěn)定，是政府應有的職能之一。政府治理能力的表現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在社會生活的正常情況下，更體現(xiàn)在社會出現(xiàn)災難和危機之際。

溫家寶總理指出：“加強應急管理，提高預防和處置突發(fā)公共事件的能力，是全面履行行政職能，進一步提高行政能力的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會管理和公共服務是政府的重要職能。特別是貫徹落實科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會，更需要把應急管理作為政府十分重要的任務。應急管理是社會管理和公共服務的重要內容。”^[2]

研究電子政務環(huán)境下的政府應急管理機制，探討電子政務在政府應急管理中的應用，探索符合電子政務發(fā)展要求的政府應急管理方法及運行模式，可以為我國政府應急管理實踐提供理論依據(jù)和方法支持，從而有利于提高政府應急管理能力和水平。

3．可以為我國電子政務的建設和發(fā)展提供有益的借鑒

信息產(chǎn)業(yè)部副部長茍仲文先生指出：“目前，國內各城市的應急處理政務系統(tǒng)尚處于建設時期，已建成的系統(tǒng)應用水平也處于起步階段。各政府部門的應急系統(tǒng)缺乏橫向的社會聯(lián)動。今后應通過推進電子政務，利用信息技術，重點建設和建立快捷的信息溝通渠道，提升政府對突發(fā)事件和重大公共事件的反應和處理能力。”^[3]

客觀地說，政府應急管理建設為中國電子政務發(fā)展提供了一個極好的機會，這個契機有助于沖破一些長期困擾電子政務建設的難題，從而推動電子政務可持續(xù)發(fā)展。在這方面，利用政府應急管理體系的建設，實現(xiàn)政府之間、政府與社會之間的信息和資源的互通、共享，具有重要的價值和意義。因此，應當把政府應急管理體系的建設當成電子政務進一步發(fā)展的重要機會，實現(xiàn)以電子政務支撐政府應急管理建設，以政府應急管理建設帶動電子政務突破禁區(qū)、難點的建設格局。^[4]

電子政務建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，其建設不僅要考慮日常的管理和服務，也要考慮非常規(guī)狀態(tài)下的應急管理和服務，二者缺一不可。通過研究電子政務為什么要在政府應急管理中應用以及如何在政府應急管理中應用，所取得的研究成果也可以為我國的電子政務建設提供有益的參考和借鑒，有助于完善電子政務的應急管理和服務功能，促進電子政務可持續(xù)發(fā)展。

4．是構建和諧社會的客觀需要

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風險能力。按照預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合的原則，建立統(tǒng)一高效的應急信息平臺，建設精干實用的專業(yè)應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規(guī)，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現(xiàn)社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯(lián)動。堅持安全第一、預防為主、綜合治理，完善安全生產(chǎn)體制機制、法律法規(guī)和政策措施，加大投入，落實責任，嚴格管理，強化監(jiān)督，堅決遏制重特大安全事故。”^[5]

課題組認為，和諧社會應是能夠及時發(fā)現(xiàn)不和諧因素并及時予以協(xié)調的社會，只有建立健全政府應急管理機制，防范和減少各種突發(fā)公共事件的發(fā)生，及時有效地應對各種突發(fā)事件，才能保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定，為落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會提供良好的公共安全保障和環(huán)境。

三、研究內容與重點

1．研究內容

概括起來，本課題的研究內容包括以下幾個方面：

第一，對我國政府應急管理機制建設的基本現(xiàn)狀進行實地調研，分析其存在的問題及成因。對美、英、日等國的政府應急管理機制進行文獻調研，歸納總結這些國家在政府應急管理機制建設中的基本經(jīng)驗及其對我國政府應急管理機制建設的啟示。

第二，分析建立健全政府應急管理機制的必要性與可行性。在分析傳統(tǒng)應急管理存在問題及其成因的基礎上，分析電子政務在政府應急管理中的基本功能，電子政務環(huán)境下政府應急管理的發(fā)展變化及其規(guī)律，提出建立適應電子政務發(fā)展要求的政府應急管理機制的必要性與可行性；

第三，構建電子政務環(huán)境下政府應急管理機制的理論模型。剖析電子政務環(huán)境下政府應急管理機制要素構成，根據(jù)各構成要素的相互關系、相互作用，試圖建立起一系列的作用關系模型，并從機制的組織、機制的運行、機制的保障三個維度具體展開研究。

第四，探索電子政務環(huán)境下政府應急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。在對應急管理現(xiàn)狀分析的基礎之上，結合國外政府應急管理的先進經(jīng)驗，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，探索電子政務環(huán)境下我國政府應急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2．研究重點

電子政務環(huán)境下政府應急管理是一項復雜的管理工作，需要對不同的突發(fā)事件進行分類和分級，需要對各種技術力量與非技術力量進行有機整合，需要根據(jù)內外環(huán)境的變化而采取不同的應對策略。課題組的研究重點將主要集中于三個方面：即電子政務環(huán)境下政府應急管理機制的理論模型、電子政務環(huán)境下政府應急管理機制的理論框架、電子政務環(huán)境下政府應急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

四、研究思路與方法

1．研究思路

本課題的基本研究思路是：基于行政管理理論以及危機管理理論等基本原理，從電子政務與政府應急管理的關系入手，在對我國政府應急管理現(xiàn)狀進行調查分析的基礎上，提出構建政府應急管理機制的必要性與可行性，通過構建理論模型，分析其相互作用，最后通過深入分析政府應急管理機制的理論架構，提出電子政務環(huán)境下政府應急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2．研究方法

在研究過程中，課題組將綜合采用如下幾種研究方法：

第一，文獻研究法。全面收集國內外有關政府應急管理的研究文獻，不斷跟蹤學術研究前沿，了解最新動態(tài)，在把握相關研究進展的基礎之上，提出需要進一步拓展的研究空間。

第二，調查研究法。本課題的研究具有很強的現(xiàn)實性，在研究過程中十分注重開展深入社會的調研，將通過實地調研、深度訪談、個案分析等方式，了解政府應急管理的現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)。

第三，權變管理方法。權變管理就是依托環(huán)境因素和管理思想及管理技術因素之間的變數(shù)關系來研究的一種管理方式。權變管理認為并不存在一種適用于各種情況的普遍的管理原則和方法，管理只能依據(jù)各種具體的情況行事。管理人員的任務就是研究組織外部的經(jīng)營環(huán)境和內部的各種因素，弄清這些因素之間的關系及其發(fā)展趨勢，從而決定采用哪些適宜的管理模式和方法。在政府應急管理中要根據(jù)政府所處的環(huán)境和內部條件的發(fā)展變化隨機應變，通過運用權變管理方法，識別不同類型、不同級別的突發(fā)事件及成因，針對性地采取靈活的管理方式，有效應對各種突發(fā)事件。

第四，系統(tǒng)方法。系統(tǒng)方法，就是從系統(tǒng)觀點出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與環(huán)境的相關聯(lián)系和相互作用綜合地考察對象，求得整體的最佳功能的科學方法。在本課題的研究中，不僅要運用系統(tǒng)方法對政府應急管理的現(xiàn)狀進行總體把握，還要基于突發(fā)事件的生命周期，構建電子政務環(huán)境下政府應急管理機制的理論模型，并對其構成要素進行整體、系統(tǒng)研究。

第五，比較分析法。運用比較研究方法，可以對相同事物的不同方面或同一性質事物的不同種類進行比較，通過比較找出它們的共同點或差異點，從而達到深入認識事物本質的目的。在本課題的研究過程中，比較方法的運用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府應急管理在兩種不同環(huán)境下發(fā)展的縱向比較；二是國內外政府應急管理機制的橫向比較�；�于上述兩方面的比較，分析國外政府應急管理機制的成功經(jīng)驗及我國政府應急管理機制的主要問題，把握電子政務環(huán)境下政府應急管理的發(fā)展變化規(guī)律，為電子政務環(huán)境下政府應急管理機制的構建提供理論依據(jù)和實踐基礎。