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2002年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了在我國信息化發(fā)展史上具有歷史意義的中辦發(fā)[2002]17號文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，文件指出，要把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一個時期我國信息化工作的重點，政府先行，帶動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化。

　　在各地區(qū)、各部門不斷探索和艱苦實踐的基礎(chǔ)上，2006年3月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了國信[2006]2號文件《國家電子政務(wù)總體框架》。曾培炎副總理指出：該文件使我國從戰(zhàn)略高度明確電子政務(wù)發(fā)展的思路、目標(biāo)和重點，為“十一五”期間的電子政務(wù)建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)，是國家電子政務(wù)的骨架。可以毫不夸大地論斷，對《國家電子政務(wù)總體框架》文件精神理解的程度和貫徹落實的力度將決定我國“十一五”期間電子政務(wù)建設(shè)的績效與成敗。深入思考，特別是從近五年來的教訓(xùn)和挫折中總結(jié)和汲取經(jīng)驗，是深入領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行《國家電子政務(wù)總體框架》文件精神的重要一環(huán)。

　　毋庸諱言， 17號文件所下達(dá)的一些建設(shè)任務(wù)沒有能夠按時完成，如電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)即是一例。是不是我們沒有條件完成文件所下達(dá)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)？答案是否定的。早在2000年以前，原國家計委即建成了覆蓋全國副省級的“縱向網(wǎng)”并得到了很好的應(yīng)用；國務(wù)院辦公廳也成功地組建了覆蓋全國副省級地方政府和國務(wù)院各部門的“全國政府系統(tǒng)專網(wǎng)”并應(yīng)用至今；海關(guān)總署、公安部、新華社等部門則更早地建立了覆蓋全國、功能復(fù)雜的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。是什么原因使電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步履維艱？有人簡單地將原因歸結(jié)為管理體制問題。除此之外，還有什么值得深入思考的問題嗎？辨析原因，找出對策，才可能在“十一五”期間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中取得跨越式的進(jìn)展。因為，五年來的實踐已經(jīng)給予了充分的啟示。

　　一、網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定無法回避

　　17號文件下發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)立即引起廣泛爭議。爭議的焦點是：“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”如何界定和劃分？如何處理“內(nèi)網(wǎng)”在副省級政府網(wǎng)絡(luò)向下延伸時的“物理隔離”問題。近五年的實踐反復(fù)證明，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要理念——“網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定”無法回避，避開網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)去搞網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)是行不通的。網(wǎng)絡(luò)具有性質(zhì)嗎？電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)如何界定？由于17號文件在“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”的描述上沒有明確的定義，即沒有明確說明其本質(zhì)特征，才引發(fā)了長期的爭論，造成了建設(shè)指導(dǎo)思想上的混亂。

　　在我國，信息系統(tǒng)被劃分為涉密信息系統(tǒng)與非涉密信息系統(tǒng)兩大類。這里的“涉密”是指涉及國家秘密，做出這一界定的是國家保密局。網(wǎng)絡(luò)是信息系統(tǒng)的重要組成部分，涉密信息系統(tǒng)當(dāng)然應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)。由于保守國家秘密的需要，國家保密局對涉密信息系統(tǒng)使用的網(wǎng)絡(luò)有明確的技術(shù)與管理要求，使其能夠在運行中確保國家秘密。

　　在實際的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，政務(wù)和政務(wù)信息運行其上。從信息安全保密的角度出發(fā)，毫無疑問，是否涉及國家秘密是政務(wù)與信息最突出、最重要的標(biāo)志性和特征性的性質(zhì)。因此，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可能回避該網(wǎng)絡(luò)上運行的政務(wù)與信息是否涉及國家秘密這一重大原則問題。網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)正是由運行于其上的政務(wù)的性質(zhì)和政務(wù)信息的性質(zhì)決定的。政務(wù)和政務(wù)信息是否涉及國家秘密將決定支撐其運行的網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)、建設(shè)理念、運維模式與管理體制。

　　有一種觀點認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分，而不能按密級（即是否涉及國家秘密）來劃分。這種觀點看似有理，但五年來的實踐已經(jīng)充分證明其并不正確。首先，17號文件明確了跨黨委、人大、政府、政協(xié)等大系統(tǒng)的“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)任務(wù)，這些大系統(tǒng)各有各的業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分豈不與此相悖？其二，事實是，建設(shè)和管理一個網(wǎng)絡(luò)從來就不是只為某種業(yè)務(wù)服務(wù)，而是為一定范圍內(nèi)的一批相同性質(zhì)的業(yè)務(wù)服務(wù)。除了按是否涉及國家秘密來界定這些業(yè)務(wù)外，還能有什么判定標(biāo)準(zhǔn)能夠簡明清晰地決定它們是否運行于同一個網(wǎng)絡(luò)上呢？其三，同種業(yè)務(wù)就能運行在同一個網(wǎng)絡(luò)上嗎？很明顯，涉及國家秘密的與非涉及國家秘密的同種業(yè)務(wù)、信息是不可能運行于同一網(wǎng)絡(luò)上的。因為，非涉密信息系統(tǒng)所在網(wǎng)絡(luò)可以與國際互聯(lián)網(wǎng)邏輯聯(lián)接，而涉密信息系統(tǒng)的卻絕不可以，對此國家保密局早有明文規(guī)定。即使在涉密信息系統(tǒng)中，完全相同的業(yè)務(wù)也必須受到密級的制約。例如，絕密文檔與機(jī)密級（含）以下的文檔管理系統(tǒng)在管理要求上差異巨大。國家保密局對絕密信息系統(tǒng)出臺了明確的建設(shè)、運行和管理標(biāo)準(zhǔn)，對其網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)線種類、交換機(jī)接口、網(wǎng)絡(luò)布線規(guī)范、服務(wù)器防電磁輻射及數(shù)據(jù)存儲方式、身份驗證方法等都有著嚴(yán)格的、強(qiáng)制性的規(guī)定。國家密碼主管部門亦有相應(yīng)規(guī)定。因此，絕密信息系統(tǒng)不能運行于只符合機(jī)密級系統(tǒng)運行的網(wǎng)絡(luò)中。

　　總之，如果不按是否涉及國家秘密來界定網(wǎng)絡(luò)，我們建立的“內(nèi)網(wǎng)”、“業(yè)務(wù)網(wǎng)”、“核心網(wǎng)”、“骨干網(wǎng)”、“專網(wǎng)”、“外網(wǎng)”等林林總總、各具定義的網(wǎng)絡(luò)如何能夠弄得明白？如何得到有效整合？它們能夠回避運行其上的政務(wù)與信息是按密級劃分，并有運行環(huán)境要求這一鐵的事實嗎？它們能夠回避保守國家秘密這一重大原則問題嗎？

　　更為重要的是，為了貫徹《中華人民共和國保守國家秘密法》，作為護(hù)法機(jī)關(guān)的國家保密局，其工作職能和制定的法律法規(guī)、工作制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等都是針對涉及國家秘密的各個政務(wù)領(lǐng)域。對政府信息化而言，國家保密局對“涉密信息系統(tǒng)”的建設(shè)、管理具有法定的監(jiān)管和指導(dǎo)職能，制定了一系列行政法規(guī)、工作制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”沒有明確被界定為涉密信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，不但造成了國家保密局對這一覆蓋全國的跨大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理職能被邊緣化和大大弱化，還使該網(wǎng)絡(luò)建設(shè)失去了從信息安全保密專業(yè)角度出發(fā)的戰(zhàn)略性、全局性、長遠(yuǎn)性和可持續(xù)性的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理。

　　讓我們設(shè)想一下，如果明確了“內(nèi)網(wǎng)”是涉及國家秘密的網(wǎng)絡(luò)，這項建設(shè)該是何等清晰明朗。對于涉及國家秘密的政務(wù)及信息，將其運行在“內(nèi)網(wǎng)”上，各地區(qū)、各部門的“內(nèi)網(wǎng)”則按照國家保密局的要求建設(shè)和管理，按照共享的要求互聯(lián)互通，但必須與國際互聯(lián)網(wǎng)實行“物理隔離”；對于非涉及國家秘密的政務(wù)與信息，就將其運行在“外網(wǎng)”上，可按業(yè)務(wù)要求和信息（包括敏感信息）安全要求開展建設(shè)和管理，按照共享的要求實現(xiàn)互聯(lián)互通，且無需與國際互聯(lián)網(wǎng)“物理隔離”，因為國家沒有這樣的規(guī)定；對于弄不清政務(wù)與信息是否涉及國家秘密的，可以要求國家保密局予以甄別，再決定運行于何種網(wǎng)絡(luò)之上；國家保密局將責(zé)無旁貸地從保守國家秘密的國家最高利益出發(fā)，履行對電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)的管理職責(zé)。

　　回避了網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定，不能不說是“十五”期間電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)失去完成任務(wù)的機(jī)會的一個重要原因。