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    摘  要：電子政務(wù)是隨著信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生的政府新的管理模式.但在推行電子政務(wù)過程中存在著“重電子，輕政務(wù)”等問題，導(dǎo)致行政成本的增加、政府與民眾的分離、官僚主義的加劇等危害。治理理念的引入，有助于電子政務(wù)推行中理性目標(biāo)的確立：“公民本位”目標(biāo)、開放政府、責(zé)任政府、善治政府。要實現(xiàn)理性目標(biāo)，需要從以下幾個方面努力：轉(zhuǎn)變政府管理和服務(wù)觀念；培育公民觀念，擴大公民參與；提高工作透明度，實現(xiàn)開放型政府；提高政府回應(yīng)力，實現(xiàn)責(zé)任政府；加強法律制度建設(shè)。

    關(guān)鍵詞：治理；電子政務(wù)；理性目標(biāo)

    電子政務(wù)是近年來隨著電子信息技術(shù)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)而興起的一種實在與虛擬相結(jié)合的新型政府管理模式。這種管理模式將對政府的管理產(chǎn)生重大的影響，并對處于改革之中的中國行政管理體制產(chǎn)生促進(jìn)作用。然而，在推行電子政務(wù)過程中，還有諸多不盡人意的地方，由于理性目標(biāo)的偏離，電子政務(wù)所應(yīng)有的高效行政目標(biāo)還遠(yuǎn)未實現(xiàn)。以治理理論來審視和規(guī)整電子政務(wù)建設(shè)，重新確立電子政務(wù)的治理理性目標(biāo)是當(dāng)前進(jìn)行行政體制改革的必須。

一、目標(biāo)偏離：電子政務(wù)建設(shè)的理性缺失及危害

    電子政務(wù)是政府管理方式的革命。它不是單純地把信息技術(shù)應(yīng)用于公共事務(wù)，也不是簡單地“政府上網(wǎng)”,其核心價值或理性目標(biāo),是在透明性、開放性信息平臺的建構(gòu)基礎(chǔ)上，政府致力于與社會、民眾的互動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。然而，在我國推行電子政務(wù)的過程中，存在著諸多因硬軟件的缺失而導(dǎo)致其理性目標(biāo)的偏離的問題。

    （一）電子政務(wù)建設(shè)過程中理性目標(biāo)偏離的根由

    “重電子，輕政務(wù)”是電子政務(wù)在推行過程中偏離理性目標(biāo)的根本原因。當(dāng)前，電子政務(wù)在很多行政機構(gòu)和部門單位還僅僅停留在政府上網(wǎng)、政府建立網(wǎng)站等的低層次水平上，在發(fā)展電子政務(wù)的認(rèn)識上存在不少誤區(qū)。一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)作政府部門的計算機化，不重視軟件的開發(fā)和政府業(yè)務(wù)流程的改進(jìn)，而是用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的政務(wù)處理模式；另一種是簡單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，建設(shè)政府網(wǎng)站，只是把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)，僅重視網(wǎng)頁宣傳的靜態(tài)功能，忽視政府部門信息的動態(tài)的交流手段。⑴政府上網(wǎng)流于形式，網(wǎng)站信息形式單一內(nèi)容有限，有調(diào)查表明：國內(nèi)近有70%的政府網(wǎng)站只有簡單的部門介紹等陳舊欄目和少量的動態(tài)信息（多為政府官員檢查、視察、接見外賓等的活動情況），基本上是以宣傳性信息為主的頁面構(gòu)成，很少涉及政府日常公務(wù)活動，正如國家行政學(xué)院教授杜鋼建在亞洲開發(fā)銀行負(fù)責(zé)政府能力研究工作中國部分地方政府的電子政務(wù)項目時指出“在很多地方電子政務(wù)工程被當(dāng)成了政績工程、形象工程”。

    政府網(wǎng)站的建設(shè)是推行電子政務(wù)的起點，但僅僅買幾臺電腦、服務(wù)器，構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)只能使電子政務(wù)徒有其表，片面?zhèn)戎?ldquo;電子”、忽視“政務(wù)”的電子政務(wù)在實質(zhì)上只是給上級領(lǐng)導(dǎo)和普通百姓做樣子而已，沒什么意義，并沒有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有機結(jié)合起來，這樣只會偏離電子政務(wù)的主導(dǎo)取向，把路子走偏，從根本上背離了電子政務(wù)的理性目標(biāo)。

    （二）電子政務(wù)建設(shè)過程中理性目標(biāo)偏離的危害

    1、推行電子政務(wù)過程中理性目標(biāo)的偏離導(dǎo)致行政成本的增長。目前，我國的政府上網(wǎng)工程正如火如荼的展開，但短期效益的弊端在許多已建立的政府網(wǎng)站都所暴露。一些地方或部門單位為了趕時髦、應(yīng)付上級檢查等，倉促配備設(shè)備，建立網(wǎng)站，但熱過一段之后，那投資巨額的網(wǎng)站設(shè)備便無人問津。本來電子政務(wù)的建設(shè)中，大量的資金投入似乎增加了政府負(fù)擔(dān)，增加了政府工作成本，但那些投資上百萬的設(shè)備并沒有切實為公眾服務(wù)，并未提高行政管理的效率。有些地方缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，盲目投資導(dǎo)致基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的大量重復(fù)性建設(shè)，這些不僅不符合國家提倡電子政務(wù)的本意，而且造成了人財物的極大浪費。在推行電子政務(wù)過程中，這種只重投入不重產(chǎn)出，單存追求“面子工程”、“形象工程”，片面追求政績最大化，而不計成本，致使電子政務(wù)從建設(shè)到管理，都沒有最大限度提高電子政務(wù)資金投入的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致行政成本增長。例如“數(shù)字王府井”項目動工中所出現(xiàn)的問題，耗資逾億元，結(jié)果卻成了一個“爛尾”工程。國家行政學(xué)院教授杜鋼建評價中國電子政務(wù)建設(shè)目前的狀況時聲稱，“浪費大于收益，成本和收益不成比例，且重復(fù)性建設(shè)太多。”另外，多數(shù)公務(wù)員辦公意識仍停留在傳統(tǒng)階段，對電子政務(wù)的本質(zhì)尚不理解，未從根本上接受并有效利用現(xiàn)代辦公設(shè)備而導(dǎo)致政府網(wǎng)絡(luò)大量閑置。同時一部分公務(wù)員受其自身素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)等方面的限制，致使政府機關(guān)的電子辦公設(shè)備被當(dāng)作擺設(shè)而不能切實應(yīng)用于工作中，這些都造成了巨大的浪費，與降低行政管理成本的理性目標(biāo)背道而馳。

    2、推行電子政務(wù)過程中理性目標(biāo)的偏離導(dǎo)致政府與民眾的分離。電子政務(wù)的一個主導(dǎo)取向是政府信息的公開化，形成政府治理與民眾的良性互動，以此提升政府管理的透明度。當(dāng)前，在推行電子政務(wù)過程中，雖然相當(dāng)多的政府部門已經(jīng)認(rèn)識到這一點，但在實際運行中卻沒有真正以“民眾的需求”為導(dǎo)向，為民眾提供切實的服務(wù)，以致政府與民眾之間缺乏互動性、回應(yīng)性。主要表現(xiàn)在：一是網(wǎng)絡(luò)信息過于“死板”。相當(dāng)多的網(wǎng)站僅限于一些法律、法規(guī)、政策，人們只是停留在簡單的瀏覽政府網(wǎng)頁，了解一些政府法規(guī)條文，無法通過網(wǎng)絡(luò)這個平臺進(jìn)行相互交流溝通；二是網(wǎng)站信息陳舊過時。就目前我國已建起來的政府網(wǎng)站來看，許多網(wǎng)站的信息更新速度太慢，根本無法滿足廣大民眾及時、準(zhǔn)確地了解政府部門的最新動態(tài)。三是缺乏交流溝通手段，政府與民眾之間并未形成“直接溝通”。民眾雖能從政府網(wǎng)站上了解到一些政府信息，但要實際辦一些事務(wù)卻缺乏必要渠道，甚至各級政府的電子政務(wù)還未形成網(wǎng)絡(luò)，例如北京地區(qū)的部分政府網(wǎng)站，讓人感覺起來就根本沒法在網(wǎng)上反饋意見。

    3、推行電子政務(wù)過程中理性目標(biāo)的偏離導(dǎo)致政府官僚主義的加劇。中國西漢思想家劉安說過：“上多事則下多態(tài)，上煩擾則下不定，主多求則下交事。”減少機構(gòu)，減少層次，減少環(huán)節(jié)，減掉那些不必要的“迂回渠道”，在客觀上就減少官僚主義膨脹和腐敗滋生的土壤和機會。⑵電子政務(wù)的推行,使政務(wù)工作公開透明化，使各層級、各部門之間的信息互動和業(yè)務(wù)流程更加直接便利，有利于“公開、公平、公正”的實現(xiàn)，在很大程度上將抑制官僚主義滋生和蔓延。但就目前我國電子政務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r而言，由于對電子政務(wù)的概念及賦予其什么樣的意義缺乏正確認(rèn)識，對其價值、理性目標(biāo)缺乏思考，諸多方面工作的不到位致使電子政務(wù)這一作用并未發(fā)揮出來，以致電子技術(shù)的應(yīng)用不僅無助于解決政府自身的問題，無助于政府改革，反而強化了現(xiàn)行政府運行中的弊端，甚至成為少數(shù)人謀取私利的工具。另外，在一些地方或部門中，也存在著重視政府機構(gòu)內(nèi)部的信息化和政府對社會監(jiān)管的信息化，而沒有從廣大民眾最為關(guān)心的問題出發(fā)，不重視政府對企業(yè)、公眾服務(wù)的信息化，這種被信息化包裝的新型官僚主義的出現(xiàn)，嚴(yán)重地背離了電子政務(wù)“改善政府的公共服務(wù)，提高為社會、大眾服務(wù)的水平和質(zhì)量”的核心價值目標(biāo)。

二、目標(biāo)確立：電子政務(wù)建設(shè)治理理性的回歸

    從對電子政務(wù)推行工作中顯露出的種種與理性目標(biāo)偏離的情況進(jìn)行分析，可以得出一個基本的結(jié)論：問題的癥結(jié)并不在于電子政務(wù)本身，而在于電子政務(wù)推行主體的理念的缺失與思想觀念的滯后。電子政務(wù)的本質(zhì)，并不是單純地把信息科技應(yīng)用于政府和公共事務(wù)的處理問題，也不是如何應(yīng)用信息技術(shù)來提供信息和電子服務(wù)，增進(jìn)行政的效率問題，而是政府面對信息技術(shù)所帶來的新的社會典范的挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行政府的再造，促進(jìn)政府的轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)信息社會需要的新的政府治理典范，促進(jìn)善治，實現(xiàn)善政的問題。⑶治理理念的引入及其在電子政務(wù)推行過程中滲透和延伸，必將推動電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展必將上升到一個新的臺階。

    （一）治理理論促使電子政務(wù)推行過程中公民本位目標(biāo)的確立

    以公民需求為導(dǎo)向，切實為公民提供服務(wù)是治理理論的核心內(nèi)容。政府應(yīng)代表公意，正如戴維.奧斯本和特德.蓋布爾在《改革政府》中寫道：“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的。”⑷在這種觀念的指引下，“上—下”的統(tǒng)治思維模式被“下—上—下”互動的治理思維模式所取代，帶來的終將使電子政務(wù)更接近公民本位目標(biāo)的實現(xiàn): 政府本位傾向弱化，信息不對稱削弱，政府與公眾之間形成真正平等協(xié)作的關(guān)系；公民無需走進(jìn)政府機關(guān)就可獲得豐富的信息,還可以通過網(wǎng)絡(luò)申辦,獲得社會醫(yī)療、保險、家政等一站式服務(wù)；公民不必再擔(dān)心“門難進(jìn)、話難聽、事難辦”的官僚主義作風(fēng)，一旦具備資格和條件就可在網(wǎng)絡(luò)上享受“全心全意為人民服務(wù)”式的服務(wù)。

    （二）治理理論促使電子政務(wù)推行過程中開放政府目標(biāo)的確立

    政府治理的基本內(nèi)涵包括政府行政的透明性和開放性，它強調(diào)還政于民，追求政府與公民社會之間的合作狀態(tài)，包含著由封閉政府轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放政府的基本要求。在這種理念的指引下，勢必促使電子政務(wù)推行中開放政府目標(biāo)的確立。

    第一，治理的引入促使電子政務(wù)推行中能將更多的政府信息向社會公眾公開，不但有利于公眾很好地享受到政府網(wǎng)上服務(wù)，還有利于公民政治參與，形成政府與民眾的互動，拉進(jìn)政府與民眾之間的距離，從而構(gòu)建一個雙方溝通的參與化“陽光式管理體系”。

    第二，治理的引入將促使電子政務(wù)推行中真正打破傳統(tǒng)的部門界限，政府內(nèi)部各部門之間，上下級之間不再是條塊分割、等級森嚴(yán)，而是邊界的開放性、互動性、動態(tài)性連接，使各部門之間的人員能方便的進(jìn)行知識交流與學(xué)習(xí)，實現(xiàn)跨部門、機關(guān)的合作與協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)“無縫隙政府”的建構(gòu)。

    （三）治理理論促使電子政務(wù)推行中責(zé)任政府目標(biāo)的確立

    責(zé)任行政作為治理理論的一種基本價值理念，包含著政府必須回應(yīng)社會和民眾的合理要求并積極采取行動加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務(wù)和責(zé)任，包括實踐公共利益（政治的責(zé)任）、尊重憲法與法律（法律的責(zé)任），追求專業(yè)的卓越（行政的責(zé)任）、展現(xiàn)個人的正直、誠實和廉潔（個人道德的責(zé)任）等。⑸在電子政務(wù)時代，責(zé)任理念更為重要,它將促使電子政務(wù)的推行主體,更能有效地借助現(xiàn)代信息技術(shù)建立起來的政府與民眾之間的溝通渠道，多吸取公民意見以制定更符合民意的方針和政策,更注重提高政府部門的反映力和回應(yīng)力,對公民的要求要給予及時回應(yīng),克服反映過于緩慢或不反映等種種責(zé)任性缺失的表現(xiàn)。

    （四）治理理論促使電子政務(wù)推行過程中善治政府目標(biāo)的確立。

    治理的最高理想即為善治。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素是：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。⑹將治理引入電子政務(wù)的推行過程,將有助于扶正電子政務(wù)理性目標(biāo)的偏離,引導(dǎo)政府的轉(zhuǎn)型,使政府在以電子化、網(wǎng)絡(luò)化、程序化辦公為依托，以信息安全為支撐的基礎(chǔ)上，確立透明、高效、彈性、責(zé)任、有回應(yīng)力和具有更高服務(wù)品質(zhì)路徑走向，以最終達(dá)至善治的實現(xiàn)，實現(xiàn)公共利益最大化。

三、目標(biāo)實現(xiàn)：電子政務(wù)建設(shè)治理的推行

    電子政務(wù)的根本目標(biāo)是實現(xiàn)從傳統(tǒng)政府的管理模式向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，而要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變直至達(dá)到善治的過程，“始終交織著公民社會和與政府之間的博弈以及政府內(nèi)部和公民社會內(nèi)部各自的積極力量與消極力量的博弈。”⑺電子政務(wù)的出現(xiàn)是政府改革和發(fā)展的需要，為善治的實現(xiàn)創(chuàng)造了一定條件，但要實現(xiàn)治理的理性目標(biāo)直至善治，還要做出很多努力。

    （一）轉(zhuǎn)變政府管理和服務(wù)觀念

    政府要轉(zhuǎn)變“官本位”、“權(quán)力私有化”觀念，要從原來的統(tǒng)治行政向服務(wù)行政方向努力。政府要把公民的需求擺在中心位置，要為公民提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，要認(rèn)識到手中的權(quán)力是受公民的委托，施政應(yīng)以公民的利益和公共的利益為出發(fā)點。治理理論強調(diào)政府管理的有效性，這個有效性應(yīng)以公眾的滿意度來衡量。電子政務(wù)推行過程中如不偏離其理性目標(biāo)是可以促進(jìn)服務(wù)型政府的實現(xiàn)，公民可以不直接進(jìn)入政府機關(guān)即可以享受到政府的網(wǎng)上服務(wù)；公民辦事不需要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，通過政府的“一站式”服務(wù)既可把事情一次解決，按照這種設(shè)計，可以通過信息網(wǎng)絡(luò)把決策機構(gòu)和具體執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)接起來。

    （二）培育公民觀念，擴大公民參與

    在推行電子政務(wù)的過程中，要注重培育大眾的現(xiàn)代公民觀念，使他們認(rèn)識到自己是權(quán)力委托的主體，能夠通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行個人意見的反映和交流，如網(wǎng)上選舉、網(wǎng)上民意調(diào)查等，積極參與相關(guān)政治事務(wù)，敢于用自己的政治權(quán)利來表達(dá)和爭取自身利益。另外，治理理論中強調(diào)政府不再是唯一的權(quán)力中心，非政府組織甚至私人組織被認(rèn)為是重要的治理主體之一，所以，也要積極扶持第三部門的培育和發(fā)展，充分發(fā)揮第三部門的作用，通過社會自治組織實現(xiàn)政府與社會的互動。“當(dāng)一個社會的管理是由公民社會組織獨自進(jìn)行，或與政府及公共機構(gòu)共同完成時，社會管理的方式將不再被稱作集權(quán)式的統(tǒng)治，而是治理了。”⑻電子政務(wù)為這樣的參與和互動提供了便捷的平臺，政府要充分利用電子技術(shù)方式，與公眾之間建立一個有效、快捷的溝通和反饋渠道，促使治理理性目標(biāo)的實現(xiàn)。

    （三）提高工作透明度，實現(xiàn)開放式政府

    提高政府工作透明度，實施政府信息的開放性是實現(xiàn)善治的一個根本要素，推行電子政務(wù)的過程中要大大加強政府行為的透明度與開放性，要通過政府信息網(wǎng)絡(luò)切實為公眾真正提供一些有價值、有意義的信息，而不是流于形式，把不涉及國家機密和個人隱私的信息全部向社會公開，以使這些資源得到社會的充分有效利用，為公眾了解政府信息、行使監(jiān)督政府的權(quán)利提供更直接和便利的機會和途徑。

    （四）提高政府回應(yīng)力，實現(xiàn)責(zé)任性政府

    建立責(zé)任政府，增強政府官員的責(zé)任感是善治的重要內(nèi)容。政府是公共利益的代表者，其工作人員應(yīng)樹立權(quán)力公共性的觀念，切實擔(dān)當(dāng)起對公民和社會所要負(fù)的責(zé)任。同時由于電子信息技術(shù)使信息傳遞速度加快，這就要求政府對公眾的反應(yīng)速度也加快，政府機關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加大與公眾和社會各界的聯(lián)系，這種方式可以不受時間、地域以及層級之間的限制，以提高政府與公眾的溝通效率。

    （五）加強法律制度建設(shè)

    法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事。法治是善治的基本要求，是政府管理追求效率的制度創(chuàng)新，是政府治理模式實現(xiàn)的前提。沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律上的社會程序，就沒有善治。⑼因此，推行電子政務(wù)的過程中要把行使職權(quán)都應(yīng)納入法制化軌道，保證政府的各項工作都依法進(jìn)行。治理理論所提出來的政府透明化、公開化僅停留在政策層面，不以法律的形式加以保障，將難以真正、持續(xù)推行下去，而變得沒有意義。如有學(xué)者提出要盡快制定《政府信息公開化法》。另外，在電子政務(wù)推行過程中，要求明確各部門之間的法律關(guān)系，從法律上對各部門之間的關(guān)系、職責(zé)加以確定，這樣給政府法制化治理提出了更高要求。

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